Závazné stanovisko k zásahu do významného krajinného prvku a jeho forma

Ochrana významných krajinných prvků je jedním ze základních nástrojů obecné územní ochrany a významně přispívá k zachování biologické rozmanitosti, ekologické stability i estetických hodnot krajiny. V praxi vidíme rozdílné přístupy orgánů ochrany přírody k vydávání závazných stanovisek  a současně i pochybnosti ohledně formy správního aktu, který orgán ochrany přírody k ochraně významných krajinných prvků vydává.  Tento článek si klade za cíl odpovědět, kdy a v jaké formě závazné stanovisko k zásahu do VKP vydávat.

Úvodem pár slov k významu VKP
Zákon v § 3 odst. 1 písm. b) definuje významný krajinný prvek (dále jen VKP) jako ekologicky, geomorfologicky nebo esteticky hodnotnou část krajiny, která je významná tím, že buď utváří typický vzhled krajiny, nebo přispívá k udržení její stability. Většina VKP má význam estetický, krajinotvorný (utváří typický vzhled krajiny), tak i význam pro ekologickou stabilitu krajiny, tedy působí na okolní méně stabilní ekosystémy. VKP podle svého charakteru tedy plní v krajině různé funkce zpravidla současně funkcí několik. VKP jsou tvořeny jedním či vícero ekosystémy a úroveň plnění funkcí v krajině je odvislá od stavu těchto ekosystémů. Pokud se týká pojmu ekologické stability, je definován v zákoně o životním prostředí  jako schopnost ekosystému vyrovnávat změny způsobené vnějšími činiteli a zachovávat své přirozené vlastnosti a funkce. Ekologická stabilita je vždy dynamická; definici nelze chápat tak, že by ekologicky stabilní ekosystém byl ve stacionárním neměnném stavu.  Všechny významné krajinné prvky (ty části krajiny, které přímo zákon označuje za VKP i ty části krajiny, které postupem stanoveným v § 6 ZOPK registroval orgán ochrany přírody) jsou chráněny před poškozováním a ničením. Části krajiny, které jsou VKP, lze hospodářsky využívat, využívání je ovšem limitováno tím, že nesmí dojít k narušení možnosti obnovy VKP nebo ohrožení či oslabení ekostabilizační funkce. Toto ustanovení zejména umožňuje běžné hospodaření v lesích, které pokud se děje v souladu s lesním zákonem a jeho prováděcími předpisy, nenarušuje možnost obnovy lesa a nelze ho považovat za poškozování VKP či snižování jeho ekologické stability. Obdobně lze posuzovat hospodaření na rybnících, zemědělské obhospodařování pozemků či provádění běžné údržby pozemků. 

Ke kterým zásahům je třeba závazné stanovisko
K zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení VKP, nebo k ohrožení či oslabení ekostabilizační funkce, si musí ten, kdo takové zásahy zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Zákon vychází z principu předběžné opatrnosti a předcházení možných negativních důsledků na samotnou existenci VKP či na jejich ekostabilizační funkci. Z principu předběžné opatrnosti  vyplývá, že postačí možnost hrozby závažného poškození životního prostředí (zde poškození VKP jako chráněné část přírody) a že pochybnosti o tom, zda k takovému poškození opravdu dojde, nemohou být důvodem k tomu, aby žádné opatření nebylo činěno, tedy konkrétně aby nebylo vydáno závazné stanovisko, které tuto činnost bude případně regulovat. Skutečnost, zda zamýšlený zásah či zamýšlená déletrvající činnost může negativně ovlivnit estetický či ekostabilizační význam VKP, je na úvaze příslušného orgánu ochrany přírody.
Příslušné orgány ochrany přírody:
1. registrované VKP – pověřený obecní úřad
2. VKP „ze zákona“ – obecní úřad obce s rozšířenou působností
3. VKP na území EVL – krajský úřad

Orgán ochrany přírody tedy musí učinit úvahu, zda zamýšlená činnost může způsobit zákonem předvídané následky. Pro toto posouzení je nezbytné, aby si orgán ochrany přírody jasně vymezil, jaký význam má konkrétní VKP v krajině (estetický, krajinářský, ekostabilizační či souhrn těchto významů), a jak se zamýšlený zásah dotkne plnění funkcí VKP v krajině. V činnosti orgánů ochrany přírody se setkáváme s nejednotným přístupem a s odlišností v odpovědích na otázku, zda pro konkrétní zásah je vydání závazného stanoviska k zásahu do VKP třeba či nikoli.

Orgán ochrany přírody nevydal závazné stanovisko k „rekonstrukci“ opevnění břehů vodního toku, ačkoli se nejednalo o běžnou údržbu vodního díla, nýbrž de facto o obnovení vodního díla, které již téměř zaniklo. Jen na okraj je třeba dodat, že stavební zákon ani zákon o vodách pojmy „rekonstrukce“ ani „rekonstrukční práce“ neznají.  Orgán ochrany přírody se spokojil s tvrzením správce vodního toku, že je povinen narušené opevnění břehů opravit. Měl však zvážit skutečný rozsah plánovaných prací, tedy že investor odstraní na jednom břehu veškerý břehový porost a za použití těžké mechanizace bude odtěžovat část koryta a břehu vodního toku v délce překračující 100 metrů a následně opevní břeh opěrnou zdí a rovnaninou. Tento zásah je bezesporu takového charakteru, že vyhodnocení orgánu ochrany přírody, že není závazné stanovisko třeba, je nutno považovat za chybné.

Častěji se v praxi setkáváme s tím, že orgán ochrany přírody vydává závazné stanovisko k zásahu do VKP i tam, kde je evidentní, že záměr nepovede k poškození či zničení VKP ani nijak neovlivní jeho ekostabilizační funkce. Bezdůvodné uplatňování tohoto právního nástroje pak vede k jeho devalvaci a navíc zbytečně zatěžuje jak vlastní orgán ochrany přírody, tak i subjekty, které záměry realizují.

Orgán ochrany přírody na žádost správce městské veřejné zeleně každoročně vydával závazné stanovisko k zásahu do registrovaného VKP – městského parku, přičemž tento zásah spočíval v podzimním shrabání spadaného listí a odstraňování suchých větví stromů. Orgán ochrany přírody měl vycházet z toho, že městský park je součástí urbanizovaného prostoru a plní zejména důležité funkce estetické a rekreační. Odstraňováním suchých větví stromů a shrabáním spadaného listí nemůže být nijak dotčen ekologicko-stabilizační význam tohoto registrovaného VKP, spíše naopak, uvedené činnosti se jeví jako nutné k udržení jeho estetického významu. Závazné stanovisko k těmto činnostem se tedy jeví jako nadbytečné.  
V praxi orgánů ochrany přírody je často vydáváno závazné stanovisko k zásahům do břehových porostů, a to aniž by orgány ochrany přírody zvážily rozsah zásahu a to, zda tento zásah má potenci ovlivnit či snížit ekostabilizační funkci vodního toku anebo snížit jeho význam utváření typického vzhledu krajiny. Pokud správce vodního toku provádí pouhou probírku břehového porostu a odstraňuje jednotlivé stromy (zpravidla stromy nemocné, neperspektivní či stromy ohrožující stabilitu břehu) a podstatná část břehového porostu zůstává zachována, jde o zásah, který nelze posuzovat jako poškození VKP či snížení jeho ekologické stability. Opačně je třeba posoudit záměr na úplné odstranění břehového porostu ve vymezeném úseku vodního toku. 

Zákon sám příkladmo vypočítává, k jakým zamýšleným zásahům by mělo být závazné stanovisko opatřeno. Jde zejména o:
• umisťování staveb – zde je jasná vazba na projednání v územní řízení o umístění stavby či na vydání územního souhlasu nebo uzavření veřejnoprávní smlouvy o umístění stavby
• pozemkové úpravy – v rámci komplexních pozemkových úprav by měly být řešeny nejen vlastnické a uživatelské vztahy k zemědělské půdě, ale i možnost realizace ekologicky vyváženější krajiny prostřednictvím ÚSES a jiných ekologických prvků v krajině (remízy, stromořadí podél cest, drobné vodní nádrže). Současně jsou navrhovány úpravy vodohospodářských poměrů v krajině, ale i opatření povodňové ochrany území a další. Některá navržená krajinářská opatření se mohou negativně dotknout stávajících VKP, resp. mohou vést k jejich úplnému zničení.
• změny kultur pozemků – jde o změnu druhu pozemku podle katastrálního zákona. Jako příklad zásahu, který vyžaduje závazné stanovisko orgánu ochrany přírody, si můžeme představit zornění louky v údolní nivě, tedy změny druhu pozemku z trvalého travního porostu na druh orná půda
• odvodňování pozemků – zejména v rašeliništích, údolních nivách nebo registrovaných mokřadech je vždy závažným zásahem, který ohrožuje samotnou existenci těchto VKP
• úpravy vodních toků a nádrží – sem spadají zejména podélné úpravy koryt, změny příčného profilu vodního toku, zkapacitňování koryta a další. Zákon výslovně jmenuje také úpravy nádrží.  Jde zejména o úpravy rybníků včetně jejich odbahňování, ale i úpravy jiných nádrží (např. přehrad), které jsou součástí VKP vodní tok. Tento názor se opírá o ustanovení vodního zákona  a je potvrzen rozsudky  správních soudů.
• těžba nerostů – pokud je těžba realizována na plochách, které jsou VKP (VKP ze zákona – např. těžba štěrkopísků v údolní nivě či kamenolom na místě původního lesa;  registrované VKP, např. skalní útvar), pak jde o činnost, která zasáhne samotnou podstatu VKP a zpravidla vede k jeho úplnému zničení.
Obsahem závazného stanoviska k zásahu do VKP je souhlas či nesouhlas orgánu ochrany přírody s avizovaným záměrem. Souhlas k zásahu do VKP může orgán ochrany přírody vázat na podmínky, které zmírní škodlivé důsledky zásahu na estetický, krajinný či ekostabilizační význam VKP.

Kdy se ustanovení o ochraně VKP neuplatní
Ochrana VKP se v některých zákonem vymezených případech neuplatní a ten, kdo takto část krajiny využívá, si nemusí opatřit závazné stanovisko k zásahu do VKP.
Odchylná úprava podle ZOPK:
- pokud se týká činností konaných v souvislosti se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu (zejména výcvik a cvičení ozbrojených sil a bezpečnostních sborů)
- pokud se týká činností konaných v přímé souvislosti se správou státních hranic .
V obou těchto případech nesmí poškozování VKP překročit nezbytně nutnou míru.
Odchylná úprava podle vodního zákona:
- v případech odstraňování náletových dřevin z hrází vodních děl, která slouží k ochraně před povodněmi a ke vzdouvání a akumulaci vod
- při odstraňování povodňových škod na korytech vodních toků; tyto škody by měly být sepsány v protokolu, kterým byl zjištěn rozsah povodňových škod. Zahájení činnosti k odstranění povodňových škod je povinen správce vodního toku oznámit 10 dní předem příslušnému orgánu ochrany přírody  
Forma správního aktu
Zákon již v době svého vzniku v roce 1992 označil poněkud nešťastně správní akt, kterým orgán ochrany přírody uplatňuje ochranu VKP v případech zamýšlených zásahů do VKP, jako závazné stanovisko. V jiných obdobných právních nástrojích hovoří zákon mnohem jednoznačněji o „nezbytném souhlasu“ k činnosti . Ve zcela jiném významu použil pojem „závazné stanovisko“ správní řád . Až do účinnosti nového správního řádu (tj. do 1. ledna 2006) byla veškerá závazná stanoviska orgánu ochrany přírody k záměrům, které by mohly ovlivnit VKP, vydávána ve formě správního rozhodnutí. V současnosti musí orgán ochrany přírody při vydávání závazného stanoviska k zásahu do VKP formu tohoto závazného stanoviska odvodit ze společných ustanovení obsažených v ZOPK . Závazné stanovisko k zásahu do VKP v případě, že bude následovat povolující řízení jiného správního orgánu, je třeba vydávat ve formě závazného stanoviska podle správního řádu. Jde o správní akt dotčeného orgánu státní správy, který není samostatným správním rozhodnutím a který je závazný pro rozhodování povolujícího správního orgánu. Orgán ochrany přírody uplatní zájmy ochrany VKP ve formě závazného stanoviska například v územním řízení o umístění stavby nebo o změně využití území vedeném stavebním úřadem, v řízeních o povolení nakládání s vodami nebo o povolení výjimky ze zákazu použití závadných látek ke krmení ryb vedených vodoprávním úřadem, v řízení o povolení hornické činnosti vedeném báňským úřadem apod. Na roveň povolujícím rozhodnutím jsou v případech stanovených stavebním či vodním zákonem postaveny tzv. zjednodušující postupy, tj. územní souhlas, souhlas s ohlášením stavby či veřejnoprávní smlouva nahrazující rozhodnutí o umístění stavby nebo rozhodnutí o povolení stavby. I v těchto případech orgán ochrany přírody vydává souhlas k zásahu do VKP ve formě závazného stanoviska. Proti obsahu závazného stanoviska orgánu ochrany přírody se pak mohou účastníci bránit odvoláním proti rozhodnutí vydaném v následném povolujícím řízení, event. v případě nezákonnosti závazného stanoviska v přezkumném řízení.  
Lze si ovšem představit řadu závažných zásahů do VKP, které nepodléhají žádnému navazujícímu povolovacímu řízení jiných správních orgánů. Jde například o zásahy různé intenzity při provádění správy vodních toků , a to při údržbě břehových porostů, při údržbě vodních děl v korytě vodního toku či při udržování průtočnosti samotného koryta (odtěžování sedimentů, oprava nátrží apod.). Správce vodního toku, i když vykonává povinnosti přímo mu uložené vodním zákonem, musí v celém rozsahu respektovat ustanovení ZOPK o ochraně VKP a pro takové záměry, které mohou vést k oslabení či ohrožení ekologicko-stabilizační funkce, si musí opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. V takovém případě orgán ochrany přírody vydá závazné stanovisko k zásahu do VKP nikoliv formou podle § 149 správního řádu, nýbrž ve správním řízení formou správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Tento závěr jednoznačně vyplývá z § 90 odst. 1 druhá věta zákona o ochraně přírody a krajiny.

Poznámky pod čarou:
1 § 4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
2 § 4 zákona č. 17/1992 Sb. o životním prostředí
3 § 13 zákona č. 17/1992 Sb. o životním prostředí
4 § 44 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb. o vodách v platném a účinném znění
5 Např. rozsudek NSS č.j. 1 As 87/2010 ze dne 23. února 2011
6 § 90 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
7 § 90 odst. 12 cit. zákona
8 § 59 odst. 1 písm. j) zákona č. 254/2001 Sb. o vodách
9 § 83 písm. m) a l) zákona č. 254/2001 Sb. o vodách
10 Např. § 37 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. – souhlas k činnosti v ochranném pásmu nebo § 12 odst. 2 cit. zákona – souhlas s      činností, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz
11 § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
12 § 90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.
 
Právní předpisy: (v platném a účinném znění)
Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
Zákon č. 17/1992 Sb. o životním prostředí
Zákon č. 254/2001 Sb. o vodách
Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád   
Použitá literatura:
MIKO, Ladislav; BOROVIČKOVÁ, Hana. (ed.): Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H.Beck, 2007. 607 s. ISBN 978-80-7179-585-8.
PLESNÍK, Jan; PETŘÍČEK, Václav: Významné krajinné prvky a ekologická stabilita, in Ochrana přírody 2012, zvláštní číslo
Autor: Mgr. Svatava Havelková