Závazné stanovisko k některým činnostem ve zvláště chráněných územích

Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny v platném a účinném znění (dále ZOPK) vedle jiných nástrojů ochrany zvláště chráněných území obsahuje v § 44 odst. 1 a 2 další administrativně správní nástroj k možné regulaci činností ve velkoplošných zvláště chráněných územích, tedy chráněných krajinných oblastí a národních parků. Stejně jako jiná ustanovení zákona, i toto prošlo za dobu účinnosti zákona podstatnými proměnami. Současné znění se datuje od účinnosti novely provedené zákonem č. 350/2012 Sb. (od 1. 1. 2013) a nelze ho bohužel považovat za bezproblémové.    

Bez závazného stanoviska orgánu ochrany přírody nelze na území národních parků a chráněných krajinných oblastí vydat v ustanovení § 44 odst. 1 vyjmenovaná rozhodnutí a jiné správní akty (územní souhlas) podle stavebního zákona a nelze učinit ohlášení stavby. Dále nelze podle tohoto ustanovení vydat povolení či udělit souhlasy podle vodního zákona. Ustanovení je více méně adresováno stavebním a vodoprávním úřadům, neboť jim ukládá, aby závazná stanoviska orgánu ochrany přírody (správy národního parku a Agentury ochrany přírody a krajiny) pro svou rozhodovací činnost na území národního parku či CHKO vyžadoval, resp. aby nevydaly žádná rozhodnutí (jiné správní akty) bez tohoto závazného stanoviska. Také bez závazného stanoviska orgánu ochrany přírody nelze učinit ohlášení stavby. Pro vydání závazného stanoviska orgánu ochrany přírody platí obecná úprava obsažená v § 149 správního řádu.
Výčet správních aktů, ke kterým je vydáváno závazné stanovisko orgánu ochrany přírody na území CHKO a národních parků, je taxativní. To znamená, že nelze vydávat podle § 44 ZOPK závazná stanoviska k jiným správním aktům stavebního či vodoprávního úřadu a k správním aktům jiných správních orgánů, např. bánských úřadů při stanovování dobývacích prostorů či při povolování hornické činnosti.   

Činnosti podle stavebního a vodního zákona
Zákon konkrétně vypočítává, ke kterým povolením či jiným správním aktům, které jsou vydávány stavebním úřadem a týkají se území národních parků či CHKO, je nezbytné předchozí závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Zde obsažený výčet je taxativní a zahrnuje územní rozhodnutí a územní souhlas a dále stavební povolení, rozhodnutí o změně užívání stavby, kolaudační souhlas, pokud je spojen se změnou stavby, povolení k odstranění stavby a povolení terénních úprav. Také je zde stanoveno, že bez závazného stanoviska orgánu ochrany nelze učinit ohlášení stavby; tato povinnost je adresována – na rozdíl od předchozích - přímo stavebníkům. Nutnost takové úpravy vyplývala z předchozího znění stavebního zákona, kdy souhlas s ohlášenou stavbou mohl nastat fikcí, a tedy stavební úřad žádný správní akt nevydával¹.  
Také vodoprávní úřady nemohou vydat povolení nebo souhlasy podle zákona o vodách² bez závazného stanoviska orgánu ochrany přírody. Týká se to povolení nakládání s vodami (§ 8 vodního zákona), povolení k vodním dílům (§ 15 vodního zákona), povolení k některým činnostem (§ 14 vodního zákona) a udělení souhlasů (§ 17 vodního zákona). Pokud se týká tohoto udělení souhlasů, jde o případy, kdy konkrétní činnosti vypočtené v § 17 vodního zákona zpravidla povoluje jiný správní orgán (např. obecný stavební úřad či báňský úřad); v tomto řízení má vodoprávní úřad postavení dotčeného orgánu státní správy a souhlas podle § 17 vodního zákona uděluje ve formě závazného stanoviska.  Je logické, že v takovém případě se vázanost vodoprávního úřadu závazným stanoviskem orgánu ochrany přírody podle § 44 odst. 1 neuplatní, nebo orgán ochrany přírody bude zájmy ochrany přírody uplatňovat přímo u povolujícího orgánu státní správy. Pokud by však souhlas vodoprávního úřadu podle § 17 vodního zákona byl konečný (tj. nenásledovalo by žádné povolující řízení jiného správního orgánu, ve kterém by byl obsah souhlasu zohledněn), pak by tento souhlas vodoprávní orgán vydával formou rozhodnutí ve správním řízení a takové rozhodnutí by vodoprávní úřad nemohl vydat bez závazného stanoviska orgánu ochrany přírody.
Výčet správních aktů v oblasti stavebního práva obsažený v § 44 odst. 1 hodnotím jako úplný a pro dobrý výkon státní správy ochrany přírody a krajiny jako dostatečný. Pokud se týká výčtu povolení a souhlasů vydávaných podle vodního zákona, pro efektivní administrativní nástroje ochrany přírody a krajiny ve velkoplošných zvláště chráněných územích bychom zřejmě uvítali jejich rozšíření (např. o povolení výjimky pro použití závadných látek podle § 37 odst. 7 vodního zákona).

Obsah závazného stanoviska 
Zákon nijak nespecifikuje obsah závazného stanoviska, resp. nestanoví, z jakých hledisek má být záměr, ke kterému je závazné stanovisko vydáváno, posuzován. Protože se jedná o nástroj k ochraně velkoplošných zvláště chráněných území, je logické, že v první řadě bude orgán ochrany přírody vycházet z předmětů a cílů ochrany tohoto zvláště chráněného území. Opírat se přitom bude zejména o ustanovení § 15 a § 25 ZOPK a dále o obsah zřizovacího právního předpisu. Při posuzování, zda lze s konkrétním záměrem souhlasit či nikoli, bude vycházet z charakteristiky jednotlivých zón odstupňované ochrany. Důležitým podkladem pro posouzení, zda souhlas udělit či nikoli, je rovněž plán péče o zvláště chráněné území, který má zajistit koncepčnost rozhodování a anulovat jednotlivé neodůvodněné individuální odchylky; plán péče z tohoto pohledu tedy zajistí naplnění jedné ze základních zásad činnosti správních orgánů - předvídatelnost (§ 2 odst. 4 správního řádu).
Orgán ochrany přírody může vydat souhlasné závazné stanovisko pouze tehdy, pokud předmětem záměru není činnost zákonem zakázaná. Toto pravidlo se uplatní jak u zákazů daných základními ochrannými podmínkami zvláště chráněného území (§ 16 a § 26 ZOPK), event. u zákazů k ochraně maloplošných zvláště chráněných území, která leží na území CHKO či národního parku, tak ovšem i u zákazů daných k ochraně zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů.  Je logické, že souhlasné závazné stanovisko podle § 44 odst. 1 ZOPK nelze vydat k umístění a povolení stavby tam, kde zákon výslovně umisťování a povolování nových staveb (event. všech staveb) ve zvláště chráněném území zakazuje. Při vydávání závazného stanoviska je ovšem třeba též zhodnotit, zda nejde o činnost zakázanou na území národních parků v  § 16 odst. 1 písm. a) ZOPK a v CHKO na území první a druhé zóny v § 26 odst. 3 písm. a) ZOPK, (event. obdobně na území národní přírodní rezervace a přírodní rezervace), tedy zejména zákaz používat intenzivní technologie, které mohou způsobit změny v biologické rozmanitosti a změny ve funkci ekosystémů, nevratně poškozovat půdní povrch, měnit vodní režim a provádět terénní úpravy značného rozsahu. Pokud se jedná o záměr, který lze podřadit pod tyto činnosti zakázané a orgán ochrany přírody obdržel žádost o vydání závazného stanoviska podle § 44 odst. 1 ZOPK, pak musí vydat nesouhlasné závazné stanovisko s odůvodněním, že se jedná o činnost zákonem zakázanou. Dále je třeba zdůraznit, že pro vydání závazného stanoviska podle § 44 odst. 1 ZOPK se uplatní zásada obsažená v § 45g ZOPK, tedy že souhlasné závazné stanovisko pro území evropsky významné lokality a ptačí oblasti lze udělit pouze tehdy, pokud je vyloučeno závažné nebo nevratné poškození přírodních stanovišť a biotopu druhů, k jejichž ochraně je EVL či PO určena, a ani nedojde k významnému soustavnému vyrušování druhů, k jejichž ochraně jsou území určena.
Správní řád stanoví, že závazné stanovisko je úkonem učiněným správním orgánem (rozuměj dotčeným orgánem) na základě zákona, není správním rozhodnutím a obsah závazného stanoviska je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu (tedy povolujícího orgánu). Správní řád nestanoví žádné bližší náležitosti závazného stanoviska. Praxe výkonu státní správy se ustálila na tom, že i závazné stanovisko má kvazi výrokovou část – tedy vlastní obsah závazného stanoviska, který je závazný pro rozhodnutí správního orgánu, který vede řízení, dále část odůvodnění, kde je obsah závazného stanoviska materiálně i právně zdůvodněn, a v závěru část kvazi poučení, ve které je žadatel o vydání závazného stanoviska informován o tom, co vlastně je závazné stanovisko a poučen o nemožnosti podat odvolání proti tomuto závaznému stanovisku.  Orgán ochrany přírody by měl obsahu odůvodnění věnovat potřebnou pozornost, aby bylo přesvědčivé pro účastníky povolujícího správního řízení a jednoznačné a přezkoumatelné pro nadřízení správní orgán v případě, že má potvrdit či změnit závazné stanovisko podle § 149 odst. 4 správního řádu.

Případy, kdy se závazné stanovisko na území CHKO nevydává
Protože součástí území CHKO jsou poměrně často i zastavěná území měst, kde se předměty ochrany CHKO vyskytují jen v omezeném rozsahu, bylo k základnímu ustanovení obsaženému v § 44 odst. 1 ZOPK novelou v roce 2004 připojeno omezení rozsahu vydávání závazných stanoviskem pro umisťování a povolování staveb v souvisle zastavěném území obce na území čtvrté zóny CHKO. Smyslem bylo jednak minimalizovat zatížení stavebníků a jednak snížit zatížení orgánů ochrany přírody v rozhodování, které se týká urbanizovaného prostředí. Tato úprava pro území čtvrtých zón CHKO byla již dvakrát novelizována, současné znění bylo přijato zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností ke dni 1. 1. 2013. Podle recentní úpravy obsažené v § 44 odst. 2 ZOPK tedy platí, že závazné stanovisko podle odst. 1 se nevydává, jde-li o stavby
a) v zastavěném území obce ve čtvrté zóně chráněné krajinné oblasti
b) v zastavěném území města, které se nachází na území chráněné krajinné oblasti
Výluka z úpravy obsažené v § 44 odst. 1 se týká pouze území CHKO (nikoli území národních parků) a pouze staveb. Závazná stanoviska k povolením nakládání s vodami, povolení k některým činnostem a k souhlasům vydávaným vodoprávním úřadem orgán ochrany přírody vydává na celém území CHKO, tedy včetně 4. zóny.  Ustanovení o tom, že závazné stanovisko se na území CHKO nebude podle § 44 odst. 1 vydávat ke všem stavbám umisťovaným a povolovaným (event. odstraňovaným) na zastavěném území obce ve čtvrté zóně, nečiní výkladově ani pro praktický výkon státní správy žádné problémy. Zastavěné území obce je definováno v § 58 stavebního zákona a je vymezeno územním plánem nebo postupem podle § 59 a 60 stavebního zákona. Pro oba tyto způsoby vymezení zastavěného území je orgán ochrany přírody v příslušném řízení dotčeným orgánem státní správy. Nemá-li obec takto vymezené zastavěné území, je jím zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966 (tzv. intravilán), která je vyznačena v mapách evidence nemovitostí. Praktický (nikoli výkladový) problém ovšem přeneslo ustanovení § 44 odst. 2 písm. b) ZOPK. Pojem město je definován v zákoně o obcích³. Za území města je třeba považovat celý správní obvod města, nikoli jen „jádrovou“ část města s charakteristickou městskou zástavbou. Správní obvod města tak zahrnuje i původně samostatné obce a také osady či samoty. Pro město je téměř vždy vymezeno více zastavěných území, které bývají od sebe odděleny volnou krajinou. Protože ustanovení písm. b) je třeba aplikovat na všechna zastavěná území města, stává se u řady CHKO, že v zastavěném území města se ocitly původně samostatné obce, osady či polosamoty, které se nacházejí v krajinářsky a přírodně cenném území, zpravidla zařazeném do 3. zóny CHKO. V těchto případech není věcný důvod k tomu, aby k stavebním záměrům nebylo vydáváno závazné stanovisko podle § 44 odst. 1, ovšem vzhledem k pozitivní právní úpravě tak orgán ochrany přírody činit nemůže. Musí pak hledat a volit jiné právní nástroje dané zákonem k ochraně těchto území.
Ustanovení § 44 odst. 2 se týká pouze zastavěného území, nikoli tedy zastavitelných ploch, tj. ploch vymezených v územním plánu, případně v zásadách územního rozvoje, k zastavění. Znamená to, že pokud je stavba umisťována a povolována na zastavitelných plochách, bude orgán ochrany přírody závazné stanovisko podle odstavce 1 § 44 ZOPK vydávat vždy.  V závěru je třeba zdůraznit, že i v případech, kdy orgán ochrany přírody závazné stanovisko podle § 44 odst. 2 nevydává, je dotčeným orgánem, pokud v řízení vedeném stavebním úřadem mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem (§ 90 odst. 15 ZOPK). Veřejný zájem ochrany přírody v těchto případech musí prosazovat jinými právními nástroji.

Závazné stanovisko a posuzování vlivů na životní prostředí
Podle předchozí úpravy obsažené v zákoně č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí nebylo možné bez stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí vydat žádné rozhodnutí či opatření podle zvláštních právních předpisů. Toto ustanovení „zákona EIA“ se plně týkalo i postupu orgánu ochrany přírody při vydávání závazných stanovisek jakožto podkladu pro následné povolující řízení. Znamenalo to, že orgán ochrany přírody nemohl k záměrům, které podléhají hodnocení EIA, vydat žádné závazné stanovisko, tedy ani stanovisko podle § 44 odst. 1 ZOPK, před vydání stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí⁴. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí byl k 1. 4. 2015 podstatně novelizován a takové ustanovení nyní již neobsahuje. Orgán ochrany přírody tedy může závazné stanovisko podle § 44 odst. 1 vydat i před dokončením procesu posuzování vlivů na životní prostředí, i když tento postup se nejeví jako příliš vhodný, protože posouzení vlivů by mělo zajistit úplnost všech podkladů i jejich synergické hodnocení. Je logické, že příslušný orgán ochrany přírody, pokud závazné stanovisko vydává před ukončením procesu posuzování, musí zajistit obsahově jednotné výstupy, tedy shodu stanovisek dotčeného orgánu v procesu EIA i v závazném stanovisku podle § 44 odst. 1 ZOPK.

Právní předpisy: (v platném a účinném znění)
Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Zákon č. 254/2001 Sb. o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)
Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích
Zákon č. 100/1001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí

Literatura
MIKO, Ladislav; BOROVIČKOVÁ, Hana. (ed.) Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H.Beck, 2007. 607 s. ISBN 978-80-7179-585-8.
Metodický list AOPK ČR č. 3.5 Doporučený postup při ochraně krajinného rázu – interní materiál Agentury ochrany přírody a krajiny ČR

Autor: Mgr. Svatava Havelková

¹ Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) v § 106 obsahoval fikci souhlasu s ohlášenou stavbou po uplynutí 40 dnů od ohlášení stavby, pokud stavebníkovi nebyl v této lhůtě doručen souhlas anebo zákaz ohlášené stavby. Od novelizace stavebního zákona provedené zákonem č. 350/2012 Sb. již stavební zákon fikci souhlasu s ohlášenou stavbou neobsahuje a stavební úřad (pokud zde nejsou důvody pro jiný postup) vždy souhlas s ohlášenou stavbou vysloví samostatným správním aktem.

² Zákon č. 254/2001 Sb. o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)

³ Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), ust. § 3
⁴ Zákon č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí, § 10 odst. 4.