Zásahy do biotopů zvláště chráněných rostlin a živočichů

Zákon o ochraně přírody a krajiny obsahuje v § 49 odst. 1 a v § 50 odst. 1 jako jednu ze základních ochranných podmínek zvláště chráněných rostlin a zvláště chráněných živočichů ochranu jejich biotopů1. Také prováděcí vyhláška stanoví, že základem ochrany zvláště chráněných rostlin a zvláště chráněných živočichů je komplexní ochrana jejich stanovišť2 . Ze zákazů stanovených k ochraně zvláště chráněných rostlin a zvláště chráněných živočichů lze za podmínek stanovených v § 56 ZOPK povolit výjimku. V praxi představují výjimky ze zákazů u ochrany zvláště chráněných rostlin a živočichů pro zásahy do biotopu nejpodstatnější část rozhodovací agendy orgánů ochrany přírody ve věcech druhové ochrany. V tomto článku chci upozornit na některé vybrané problémy, které praktický výkon rozhodovací činnosti orgánu ochrany přírody přináší.
 
Zákonné zákazy a povolení výjimky
I přesto, že ochrana stanovišť rostlin a živočichů je základním principem zvláštní druhové ochrany, zákon výslovně neobsahuje zákaz zasahovat do jejich biotopu. Zákazy dané k ochraně zvláště chráněných rostlin (§ 49 odst. 1) a k ochraně zvláště chráněných živočichů (§ 50 odst. 2) jsou formulovány poněkud odlišně, nicméně princip právní úpravy je obdobný. Zákon vypočítává zákazy týkající se rostlin (zvláště chráněné rostliny je zakázáno sbírat, trhat vykopávat, poškozovat, ničit) a dále uvádí, že je zakázáno je jinak rušit ve vývoji. Zákazy se týkají všech částí rostlin a všech jejich vývojových stádií. Pokud se týká živočichů, uvádí zákon, že je zakázáno škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Zákazy se týkají též všech vývojových stádií živočichů a jejich přirozených i umělých sídel.3 V obou případech se se jedná o demonstrativní výčty zakázaných činností.
Skutečnost, že zákon neobsahuje zákaz zasahovat do biotopu zvláště chráněných rostlin a živočichů, musí mít orgán ochrany přírody na paměti při rozhodování o povolení výjimky ze zákazu u zvláště chráněných rostlin a živočichů podle § 56 ZOPK. Doposud se čas od času setkáváme s tím, že orgán ochrany přírody chybně povoluje pro konkrétní záměr „výjimku ze zákazu zasahovat do biotopu“ zvláště chráněných rostlin či živočichů, ačkoli zákon takový zákaz vůbec neobsahuje.
 
Zvláště chráněné rostliny
Z textu zákona je jednoznačné, že ohledně rostlin je třeba v řízení o povolení výjimky posoudit, zda konkrétním záměrem, který zasahuje do biotopu těchto rostlin, dojde ke zničení jedinců, případně jejich kolonií, jako tomu je např. při terénních úpravách a při umístění staveb, anebo budou rostliny „jen“ ohroženy, tedy rušeny ve vývoji, jako například při změnách hydrologických poměrů na stanovišti, při chemizaci pozemků, při odstranění porostu dřevin a změně zastínění stanoviště a podobně. Činnosti, které výslovně u zvláště chráněných rostlin zakázány nejsou (tedy i zásah do biotopu), ale tyto rostliny ohrožují, je třeba zahrnout pod zákaz „jinak rušit ve vývoji“. Rušivý záměr nemusí být realizován přímo na stanovišti, kde rostliny rostou, nýbrž v jejich bezprostředním okolí. Bezprostředním okolím se rozumí prostor, který vytváří základní podmínky pro její existenci a do kterého nelze zasahovat, aniž by rostlina na tento zásah nereagovala.4
 
Zvláště chránění živočichové
Pokud se týká zvláště chráněných živočichů, z formulace zákona vyplývá, že platí obecný zákaz škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje a zákon současně demonstrativně vypočítává jednotlivé konkrétní zákazy jakožto podmnožiny této obecné ochranné podmínky. Z důvodů konkrétnosti a přezkoumatelnosti správních rozhodnutí je potřebné, aby orgán ochrany přírody důsledky zamýšlené činnosti pro živočichy ve správním rozhodnutí specifikoval a ve výroku rozhodnutí konkretizoval, ze kterých zákazů je výjimka povolována. Orgán ochrany přírody tedy musí v rámci správního řízení o povolení výjimky vyhodnotit vliv zamýšlené činnosti na jednotlivé druhy živočichů v závislosti na biologii a ekologii druhu. Konkrétně zkoumá, zda činnost, pro kterou je výjimka požadována, bude zvláště chráněné živočichy pouze rušit (např. ptáky v okolí místa jejich hnízdění, bobry při odstranění hrází apod.) či zda zamýšlenou činností budou živočiši zraňováni nebo usmrcování (např. při zemních pracích, při vodohospodářských úpravách, při manipulaci s výškou vodní hladiny apod.). Současně také posoudí, zda zamýšlený škodlivý zásah povede k ničení živočichy užívaných sídel. Jedno správní rozhodnutí (zejména pokud se týká výstavby anebo zásahů do vodních toků či rybníků) pak zpravidla v praxi bude obsahovat několik jednotlivých dílčí povolení výjimek z konkrétních zákazů, neboť v praxi orgán ochrany přírody vyhodnotí, že jeden druh bude činností pouze rušen, kdežto jedinci jiného druhu budou při plánované činnosti zraněni či usmrceni. Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud, výjimka povolující rušení živočichů nepovoluje současně jejich usmrcení jakožto nejzávažnější škodlivý zásah do vývoje živočichů.5
 
Vymezení předmětu řízení
Správní řízení o povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných rostlin a živočichů je řízením návrhovým. Předmět řízení je tedy vymezen návrhem žadatele o povolení výjimky. U závažných zásahů do krajiny obvykle žadatel vychází z obsahu biologického hodnocení, ať již je provedeno jako součást posuzování vlivů na životní prostředí (v dokumentaci EIA) anebo je provedeno podle § 67 ZOPK. Pokud se nejedná o tyto závažné zásahy, pro které je biologické hodnocení nezbytné, a toto hodnocení zpracováváno není, vychází zpravidla žadatel při vymezení předmětu řízení z obsahu jednoduchého botanického či zoologického průzkumu anebo z předchozího sdělení orgánu ochrany přírody. Ten ve svém vyjádření zpravidla toho, kdo míní realizovat zásahy do krajiny, upozorní na výskyt zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Výskyt zvláště chráněných druhů pak může vyplynout např. i ze závazného stanoviska orgánu ochrany přírody (zejména k zásahu do VKP) anebo je zjištěn v rámci jiného správního řízení vedeného orgánem ochrany přírody (např. o povolení kácení dřevin). Orgán ochrany přírody sám při zjištění výskytu zvláště chráněných druhů vychází zejména z nálezové databáze AOPK ČR (viz http://portal.nature.cz), ale i z vlastních poznatků o území. Pokud žadatel neuvede všechny zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů, které budou jeho aktivitou škodlivě rušeny či zasaženy, v žádosti o povolení výjimky, orgán ochrany přírody ho na tuto skutečnost upozorní a dá mu možnost rozšířit předmět řízení. Nelze ovšem žadatele vyzvat k odstranění vady žádosti a eventuálně řízení přerušit. Poměrně častým nesprávným postupem orgánu ochrany přírody je to, že sám předmět řízení vymezí (rozšíří). Jeden příklad z praxe: žadatel požádal o povolení výjimky ze zákazu u zvláště chráněných živočichů, a to tetřívka obecného a chřástala polního pro výstavbu a následný provoz dvou větrných elektráren. Orgán ochrany přírody v řízení dospěl k závěru, že provozem VTE (hlukem a stroboskopickým efektem) budou rušeni a pohybem lopatek VTE případně zraněni či usmrceni i další zvláště chránění živočiši, a to některé druhy dravců a netopýrů, a rozhodl o (ne)povolení výjimky ohledně dalších tří živočichů nad rámec obsahu žádosti investora.
Poměrně často se při vymezení předmětu řízení orgán ochrany přírody setká s opačným problémem, kdy investor uvede v žádosti o povolení výjimky i ty zvláště chráněné druhy, které záměrem ohroženy nebudou. V takovém případě nelze řízení o těchto druzích zastavit (není dán žádný z důvodů vypočtených v § 66 odst. 1 správního řádu), nýbrž žádost, resp. její část, orgán ochrany přírody zamítne.
Žadatel ve vymezení předmětu řízení také musí dostatečně svůj záměr lokalizovat a popsat (případně ho upřesnit připojenou dokumentací), aby orgán ochrany přírody mohl posoudit rozsah a intenzitu zásahu do biotopu a vyhodnotit konkrétní způsoby a rozsah ovlivnění chráněných rostlin a živočichů s ohledem na nároky každého druhu. Součástí těchto konkrétních podkladů by měl být rovněž časový údaj o zásahu. Konečně je také na žadateli, aby orgánu ochrany přírody specifikoval, v čem podle něho spočívá veřejný zájem na realizaci jeho záměru. Orgán ochrany přírody nejprve vyhodnotí, zda se skutečně jedná o veřejný zájem a následně posoudí a poměří oba veřejné zájmy, tj. zájem deklarovaný investorem se zájmem ochrany zvláště chráněných druhů. Základní nepřekročitelnou podmínkou pro povolení výjimky je převaha jiného zájmu nad zájmem ochrany přírody. Jen upozorňuji, že zákon od roku 2009 nevyžaduje, aby tato převaha byla výrazná. Převaha jiného zájmu nad zájmem ochrany přírody nemůže nastat tam, kde lze tento jiný veřejný zájem realizovat tak, aby nedošlo k zásahu do zájmu ochrany přírody na ochraně druhů. Zákon podmínku „neexistuje jiné uspokojivé řešení“6 vztahuje pouze na druhy chráněné právem Evropských společenství (tzv. naturové druhy), ovšem pro všechny zvláště chráněné druhy je třeba se touto otázkou zabývat při posuzování poměrů obou veřejných zájmů. 
 
Stanovištně vhodné plochy
Pokud hovoříme o ochraně biotopů zvláště chráněných živočichů, je třeba ještě v závěru zdůraznit, že v případě, že určitá plocha sice splňuje podmínky pro výskyt zvláště chráněných druhů (a tyto podmínky mohou být i výrazně specifické), ale tento zvláště chráněný druh se zde nevyskytuje, tj. na lokalitě není přítomen a ani ji prokazatelně v průběhu svého životního cyklu nevyužívá, nelze toto území chránit jako biotop zvláště chráněného druhu. Tak například: orgán ochrany přírody vyžadoval po investorovi stavby, aby si opatřil výjimku za zákonného zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje silně ohroženého modráska bahenního. Orgán ochrany přírody tento požadavek uplatnil z toho důvodu, že na lokalitě rostl v dostatečném počtu krvavec toten, který je živnou rostlinou housenek tohoto motýla. Podrobnějším entomologickým průzkumem pak bylo ovšem zjištěno, že i přes stanovištně vhodné podmínky se uvedený druh motýla na této lokalitě vůbec nevyskytuje. Požadavek orgánu ochrany přírody tedy nebyl v souladu se zákonem.  
 

Poznámky pod čarou:
1 Definice biotopu je obsažena v § 3 odst. 1 písm. k) zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
2 Ustanovení § 15 odst. 1 a § 16 odst. 1 vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny.
3 Stranou ponechávám zákazy tzv. obchodních činností jak u rostlin, tak i u živočichů.
4 § 15 odst. 1 vyhl. Č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb.
5 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 41/2011 ze dne 22. 6. 2011
6 § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny
 
Právní předpisy: (v platném a účinném znění)
Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
Vyhláška č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
Zákon č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí
 
Použitá literatura:
MIKO, Ladislav; BOROVIČKOVÁ, Hana. (ed.): Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H.Beck, 2007. 607 s. ISBN 978-80-7179-585-8.
Společné sdělení k aplikaci základních podmínek ochrany zvláště chráněných živočichů, Věstník MŽP č. 7/2014, přístupné na www.mzp.cz
Havelková, Svatava: „Veřejný zájem“ – aplikace pojmu v ochraně přírody. Ochrana přírody 3/2008
 
Autor: Mgr. Svatava Havelková
Oponent: Mgr. Eva Mazancová