ÚSES, jeho právní postavení a role z pohledu realizovatelnosti v praxi

Právní úprava územního systému ekologické stability krajiny je primárně zakotvena v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně přírody a krajiny) a příslušné prováděcí vyhlášce č. 395/1992 Sb. Jako problematická se v kontextu stávající právní úpravy jeví především právní závaznost ÚSES, postup při schvalování ÚSES a realizace prvků ÚSES v praxi.

Předmět právního názoru

Předkládaný právní názor se zaměřuje na rozbor stávající právní úpravy územního systému ekologické stability krajiny (dále jen ÚSES), a to především na jeho právní postavení a roli z pohledu realizovatelnosti v praxi. Je přitom zjevné, že s právní úpravou na úseku ochrany přírody a krajiny vymezující pojem, skladebné prvky, vytváření, hodnocení a schvalování ÚSES neoddělitelně souvisí právní úprava na úseku územního plánování. Jedná se o příslušná ustanovení zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon) a jeho prováděcích vyhlášek upravujících jednotlivé nástroje územního plánování.

Termín „územní systém ekologické stability“

ÚSES je v § 3 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny definován jako: „vzájemně propojený soubor přirozených i pozměněných, avšak přírodě blízkých ekosystémů, které udržují přírodní rovnováhu“. Rozlišují se tři úrovně ÚSES – místní (lokální), regionální a nadregionální. Základní skladební prvky ÚSES, tj. biocentra a biokoridory, vymezuje prováděcí vyhláška.

Poněkud rozptýlenou právní úpravu ÚSES v zákoně o ochraně přírody a krajiny a jeho prováděcí vyhlášce lze v současnosti považovat za stabilizovanou a v provázanosti s právní úpravou územního plánování snad i za dostačující. Na místě je ale upozornit na neexistenci základního ochranného režimu ÚSES v zákoně o ochraně přírody a krajiny^[1] a dále pak na poněkud matoucí právní úpravu v jeho prováděcí vyhlášce. Jedná se především o stávající znění § 5 odst. 2 prováděcí vyhlášky, ve kterém se počítá se dvěma režimy vymezení ÚSES:

1) v rámci schvalování územně plánovací dokumentace,

2) samostatně – ještě před vznikem územního plánu – v územním řízení,

přičemž pouze v kontextu druhé z těchto možností (v praxi téměř nevyužívané) má relevantní význam zde uvedený požadavek na projednání s účastníky řízení. Je přitom zjevné, že v případě vymezení ÚSES v rámci schvalování územně plánovací dokumentace žádní „účastníci řízení“ nevystupují. Slepá aplikace příslušného textu v prováděcí vyhlášce, bez znalosti praxe a historických konsekvencí, může lehce vést ke špatným závěrům. Jedná se zejména o tendence hledat za každou cenu tyto „účastníky řízení“ vystupující při schvalování plánu ÚSES. Takovéto úvahy pak vedou k nesprávnému závěru, že plán ÚSES by se měl projednávat dvakrát po sobě, tj. nejprve v jakémsi samostatném řízení, kde vystupují nějací „účastníci řízení“ a poté pak při jeho schvalování některým z výše uvedených nástrojů územního plánování. Netřeba dodávat, že tyto úvahy a závěr z nich plynoucí je třeba zásadně odmítnout.

Působnost orgánů ochrany přírody

Problematice působnosti orgánů ochrany přírody ve vztahu k ÚSES se věnuje metodická pomůcka MŽP pro vyjasnění kompetencí v problematice ÚSES. Jejím hlavním cílem je přispět ke sjednocení výkonu státní správy v oblasti aplikace ÚSES, zejména ke sjednocení postupu při uplatňování požadavků a stanovisek k ÚSES všech úrovní v procesu pořizování územně plánovací dokumentace, resp. při rozhodování v území, či při pozemkových úpravách. Měla by napomoci k lepší součinnosti věcně a místně příslušných orgánů ochrany přírody a územního plánování při zajišťování funkčního ÚSES jako celku.^[2]

Ve vztahu k ní je na místě upozornit na novelu zákona o ochraně přírody a krajiny účinnou od 1. ledna 2015, která nově upravuje postavení Agentury ochrany přírody a krajiny ČR jako orgánu ochrany přírody, a dále pak na to, že se v současnosti připravuje aktualizace této metodické pomůcky.

Vymezení ÚSES

Stávající právní úprava ÚSES rozlišuje mezi „vymezením“ ÚSES a „vytvářením“ ÚSES, jakožto různými a od sebe oddělenými fázemi jednoho procesu. Vymezení ÚSES stanoví a jeho hodnocení provádějí orgány územního plánování a orgány ochrany přírody ve spolupráci s orgány vodohospodářskými, orgány ochrany zemědělského půdního fondu a orgány státní správy lesů.

Vymezení místního, regionálního i nadregionálního ÚSES stanoví orgány ochrany přírody v tzv. plánu systému ekologické stability. Plán ÚSES je podle znění prováděcí vyhlášky podkladem pro projekty ÚSES, provádění pozemkových úprav, pro zpracování územně plánovací dokumentace, pro lesní hospodářské plány a pro vodohospodářské a jiné dokumenty ochrany a obnovy krajiny. Zpracování plánu ÚSES provádějí odborně způsobilé osoby, tj. držitelé příslušné autorizace – „projektant územních systémů ekologické stability“.

Plány ÚSES schvalují příslušné orgány územního plánování v územně plánovací dokumentaci.^[3] Je nezbytné zdůraznit, že neschválený plán ÚSES je pouze nezávazným pokladovým materiálem, který může mít nejvýše podobu územně plánovacího podkladu. Neschválený plán ÚSES lze proto upravit a upřesnit v rámci zpracování návrhu územního plánu.

Z výše uvedeného je zjevné, že z hlediska právní ochrany hraje ÚSES významnou roli především v oblasti územního plánování. Je proto na místě, aby orgány ochrany přírody věnovaly přípravě údajů pro územně analytické podklady a problematice ÚSES ve všech etapách přípravy územně plánovací dokumentace maximální pozornost.

Schválený plán ÚSES, resp. vymezení ÚSES v územně plánovací dokumentaci, nicméně nemusí být zcela „petrifikovanou“ záležitostí. Je zjevné, že veřejný zájem na vytváření a fungování ÚSES se může střetávat s požadavkem socioekonomického rozvoje daného území, a proto je nutno v těchto případech vždy posoudit střet těchto zájmů v procesu přijímání změny územního plánu. Případný zásah do ÚSES ve prospěch jiného veřejného zájmu je pak nezbytné ospravedlnit a nalézt řešení co nejšetrnější k již stávajícímu a fungujícímu ÚSES.

Jako velmi matoucí bohužel působí používání stejného pojmu „plán ÚSES“ jak pro nezávazný vypracovaný podkladový dokument, tak pro to, co je závazně schváleno nástroji územního plánování. Navíc se pojem „plán ÚSES“ používá bez nějakého odlišení, jak ve vztahu k územnímu plánu, tak i zásadám územního rozvoje.

Aplikace vymezování ÚSES v praxi

Orgány ochrany přírody především ve vztahu k ÚSES připravují pro orgán územního plánování údaje pro přípravu územně analytických podkladů (dále jen UAP). UAP zjišťují a vyhodnocují stav a vývoj území a slouží jako podklad k pořizování politiky územního rozvoje, územně plánovací dokumentace, jejich změny a pro rozhodování v území^[4]. UAP jsou průběžně aktualizovány na základě nových údajů o území a průzkumu území a každé 2 roky se pořizuje jejich úplná aktualizace.

Zatímco orgány ochrany přírody tedy odpovídají za odborné a věcně správné vymezení ÚSES v oborových dokumentech (plány, v dávnější minulosti generely ÚSES), orgány územního plánování pořizují UAP a následně řídí proces zapracování ÚSES do územně plánovací dokumentace, tj. nejčastěji do zásad územního rozvoje krajů pro nadregionální a regionální úroveň ÚSES a do územních plánů obcí pro všechny úrovně, které se v řešeném území vyskytují. Plán ÚSES se přitom stává závazným až okamžikem schválení územně plánovací dokumentace. Do tohoto okamžiku má charakter „pouze“ oborového dokumentu. Tento oborový podklad je pak v rámci prací na územně plánovací dokumentaci dále zpřesněn, sladěn s dalšími funkčními systémy a dopracován do definitivní podoby. V této podobě je ÚSES schvalován příslušným orgánem územně samosprávného celku v rámci územně plánovací dokumentace, která je vydána formou opatření obecné povahy^[5].

Je nezbytné nezapomínat, že ÚSES, přestože je významnou částí obecné ochrany přírody a krajiny nemá zákonem o ochraně přírody a krajiny stanoven žádný ochranný režim. O to je důležitější, aby byly podmínky využití skladebných částí ÚSES, tzv. funkční regulativy, stanoveny v textové části územního plánu.[6] Přestože je řadě skladebných prvků ÚSES či jejich částí poskytována ochrana prostřednictvím zákona o ochraně přírody a krajiny díky skutečnosti, že se jedná zároveň o významné krajinné prvky, zvláště chráněná území, evropsky významné lokality či ptačí oblasti, holou skutečností zůstává, že právní závaznost a ochrana prvků ÚSES je primárně spojena se stavebním zákonem, resp. nástroji územního plánování.

Teprve územně plánovací dokumentace, do které je plán ÚSES inkorporován, je konečným výstupem procesu vymezení ÚSES. Plán ÚSES proto ani nelze napadnout (žalobou nebo podnětem k přezkumu) samostatně. Případná pochybení při jeho přijímání je potřeba považovat za porušení stavebním zákonem stanoveného postupu pro přijímání územně plánovací dokumentace^[7].

V případě pořízení a uplatnění plánu ÚSES, resp. návrhu vymezení ÚSES v územně plánovací dokumentaci, tedy postupují orgány ochrany přírody v souladu s § 27 odst. 3 stavebního zákona o poskytování údajů o území pro potřeby pořizování územně analytických podkladů a uplatňují působnost dotčených orgánů při pořizování územně plánovací dokumentace, včetně projednávání jejího návrhu, tj. zejména podle § 39 – 42 a § 50 – 53 stavebního zákona. Nicméně velmi účelné je neformální projednání návrhu plánu ÚSES s dotčenými orgány. Jeho smyslem je s předstihem identifikovat a podle možností eliminovat možné konflikty ÚSES s jinými zájmy či záměry a usnadnit tak průběh veřejného projednání návrhu příslušné územně plánovací dokumentace. Právní úprava přitom nevylučuje, aby ÚSES vymezily orgány územního plánování v průběhu procesu pořizování územně plánovací dokumentace, není-li k dispozici podklad orgánu ochrany přírody^[8].

Závěrem je tedy možné konstatovat, že za právně závazné lze považovat pouze takové vymezení ÚSES, které je součástí vydané územně plánovací dokumentace nebo takové, na které se vztahuje pravomocné územní rozhodnutí, příp. je součástí schváleného návrhu komplexních pozemkových úprav nebo přijatého lesního hospodářského plánu^[9].

Vytváření ÚSES

Další fází následující po vymezení ÚSES je vytváření ÚSES. Zákon o ochraně přírody a krajiny v § 4 odst. 1 výslovně uvádí, že vytváření ÚSES je veřejným zájmem, na kterém se podílejí vlastníci pozemků, obce i stát. K vytváření ÚSES slouží především projekty ÚSES, které jsou souborem přírodovědné, technické, ekonomické, organizační a majetkoprávní dokumentace. Projekty ÚSES jsou nezbytným podkladem zejména k provádění pozemkových úprav.

Podkladem pro zpracování projektu ÚSES je schválená územně plánovací dokumentace nebo plán ÚSES. Zpracování projektů rovněž provádějí odborně způsobilé osoby, tj. držitelé příslušné autorizace – „projektant územních systémů ekologické stability“. Opatření realizovaná podle projektů ÚSES přitom schvalují příslušné stavební úřady v územním rozhodnutí nebo jsou nedílnou součástí plánu společných zařízení komplexních pozemkových úprav.

Vytvářením ÚSES se tedy rozumí uskutečňování konkrétních záměrů za účelem realizace koncepčních materiálů, jimiž došlo k vymezení ÚSES. Za situace, že obec nemá vydaný územní plán, lze v nezastavěném území v souladu s ustanovením § 18 odst. 5 stavebního zákona realizovat skladebné prvky ÚSES podle projektů ÚSES, na základě územního rozhodnutí.

Ve vztahu k vytváření ÚSES je na místě vyzvednout nezastupitelnou roli komplexních pozemkových úprav, které jsou v praxi největší a mnohdy i jedinou příležitostí pro realizaci opatření podle projektů ÚSES.

Pro úplnost je nutné zmínit i ustanovení § 59 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. To předpokládá, že při zajištění podmínek pro vytváření ÚSES se postupuje v dohodě s vlastníky pozemků. Vyžaduje-li vytváření ÚSES změnu v užívání pozemku, se kterou jeho vlastník nesouhlasí, nabídne mu pozemkový úřad výměnu jeho pozemku za jiný ve vlastnictví státu v přiměřené výměře a kvalitě, jako je původní pozemek, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemku původního. Nicméně pokud je mi známo, tak se reálně v praxi ustanovení § 59 mimo pozemkové úpravy nevyužívalo a nevyužívá. Za situace, kdy je zde namísto Pozemkového fondu a pozemkových úřadů nově Státní pozemkový úřad ovšem do budoucna nelze, velmi optimisticky řečeno, vyloučit v tomto směru případnou změnu.

Pro úplnost je na místě uvést, že povinnost postupovat v dohodě s vlastníkem pozemku ukládá ustanovení § 59 až ve vztahu k samotné realizaci konkrétních kroků, např. v podobě změny druhu pozemku, výsadby zeleně, založení remízu, vybudování protierozního opatření apod. Dohoda s vlastníkem pozemku není vyžadována ve fázi vymezování ÚSES, tj. při pořizování plánu ÚSES, resp. při schvalování územně plánovací dokumentace.

Právní předpisy:

vyhláška č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů

Další prameny:

Hátle, M.: ÚSES v územním plánování, Ochrana přírody, Zvláštní číslo Ekologická síť v ČR, 2012, str. 26 - 27.

Komentář k § 5 vyhlášky 395/1992 Sb. dosud nevydané první aktualizace metodické pomůcky k ÚSES získaný ve vyjádření paní Ing. Evy Voženílkové z odboru obecné ochrany přírody a krajiny, oddělení ochrany krajiny a lesa, Ministerstva životního prostředí, ze dne 11. 9. 2015.

Metodická pomůcka pro vyjasnění kompetencí v problematice územních systémů ekologické stability, Věstník MŽP, ročník XXII, částka 8, srpen 2012. (Pozn. Věstník je volně dostupný na www.mzp.cz).

Společné metodické sdělení MŽP a MMR k uplatňování požadavků dotčených orgánů k návrhu zadání územního plánu, č.j. 17404/ENV/12, 1108/610/12, Věstník MŽP, ročník XXII, částka 3, březen 2012. (Pozn. Věstník je volně dostupný na www.mzp.cz).

Judikatura:

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2013, čj. 7 Aos 3/2013 – 30, www.nssoud.cz.

Autor: Ing. Jana Šabacká

Oponent: JUDr. Pavel Nesvatba

^[1] Pozn. S výjimkou toho, že ochrana ÚSES je povinností všech vlastníků a uživatelů pozemků.

^[2] Metodická pomůcka pro vyjasnění kompetencí v problematice územních systémů ekologické stability, Věstník MŽP, ročník XXII, částka 8, srpen 2012.

^[3] Pozn. Přestože to v praxi není příliš obvyklé, není s ohledem na právní úpravu vyloučeno ani schválení plánu ÚSES územním rozhodnutím.

^[4] Pozn. Ve vztahu k ÚSES může být na místě i použití územní studie, která podle znění § 30 stavebního zákona může mimo jiné sloužit k prověření a posouzení možných řešení vybraných problémů ÚSES, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat využití a uspořádání území nebo jejich vybraných částí.

^[5] Hátle, M.: ÚSES v územním plánování, Ochrana přírody, Zvláštní číslo Ekologická síť v ČR, 2012, str. 26 - 27.

^[6] Pozn. Doporučené podmínky využití (přípustné, nepřípustné, podmíněně přípustné) jsou uvedeny v metodické pomůcce pro vyjasnění kompetencí v problematice územních systémů ekologické stability, Věstník MŽP, ročník XXII, částka 8, srpen 2012.

^[7] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2013, čj. 7 Aos 3/2013 – 30.

^[8] Komentář k § 5 vyhlášky 395/1992 Sb. dosud nevydané první aktualizace metodické pomůcky k ÚSES získaný ve vyjádření paní Ing. Evy Voženílkové z odboru obecné ochrany přírody a krajiny, oddělení ochrany krajiny a lesa, Ministerstva životního prostředí, ze dne 11. 9. 2015.

^[9] Metodická pomůcka pro vyjasnění kompetencí v problematice územních systémů ekologické stability, Věstník MŽP, ročník XXII, částka 8, srpen 2012.