Posuzování krajinného rázu v urbanizovaném prostředí

Krajina v urbanizovaném prostředí vznikla převážně působením člověka a stejně jako přírodní krajina je významnou součástí kvality života lidí. Posuzování krajinného rázu v sídelní (městské) krajině je z pohledu ochrany přírody specifické, přičemž úvahy orgánů ochrany přírody o zásazích do krajinného rázu nemají suplovat pohledy architektů či urbanistů. Ochrana krajinného rázu se zásadním způsobem promítá do nástrojů územního plánování. Článek se zaměřuje na zodpovězení otázky, jak má být ve vysoce urbanizovaném městském prostředí posuzována krajina, a na kritéria, která by měla být při posuzování krajinného rázu v takovém prostředí brána v potaz.

Krajina a krajinný ráz v urbanizovaném prostředí

Krajina je zákonem o ochraně přírody a krajiny^[1] (dále též „ZOPK“), definována jako část zemského povrchu s charakteristickým reliéfem, tvořená souborem funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky. Krajinu, včetně krajiny v urbanizovaném prostředí, je tedy třeba posuzovat v komplexu všech těchto definičních znaků. Charakteristické znaky přitom může krajina vykazovat i ve vysoce urbanizovaném městském prostředí. Je zřejmé, že zejména úvaha o existenci funkčně propojených ekosystémů je oproti volné krajině výrazně složitější, v řadě případů půjde spíše o fragmenty jednotlivých ekosystémů. Také prvek charakteristického reliéfu bude v městském prostředí často méně zřetelný, pouhým pozorováním obtížně zjistitelný anebo výrazně pozměněný.

Krajinným rázem se rozumí zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti^[2]. Krajinný ráz je zákonem chráněn před činností (zejména stavební) snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině.

Účelem ZOPK není pouze ochrana krajinného rázu v územích se zvýšenými hodnotami (zvláště chráněná území a přírodní parky), ale v ostatní krajině, včetně té, která je součástí urbanizovaného prostředí.

Aktuální právní názory na posuzování krajiny a vlivů na krajinný ráz v urbanizovaném prostředí

Recentní judikatura Nejvyššího správního soudu vyslovila názor, že prostředím, které vůbec nemá znaky krajiny (nejsou-li tu jiné skutečnosti, které by takový závěr vyvrátily), je i zastavěná centrální část města, tedy vysoce urbanizované městské prostředí bez významných krajinných prvků, bez výskytu druhů planě rostoucích rostlin, volně žijících živočichů, nalezišť nerostů atd.^[3] Nejvyšší správní soud také formuloval názor, že nově plánovaná stavba nemusí být zásahem do krajinného rázu v silně zastavěném území bez přírodních prvků, zvláště nevybočuje-li svými rozměry či charakterem z poměrů již existující zástavby. Na druhé straně však může znamenat zcela zásadní zásah do krajinného rázu, je-li budována na zdaleka viditelných místech, zahušťuje-li dosavadní relativně řídkou zástavbu či má-li být začleněna do území, v němž jsou významnou měrou zastoupeny přírodní prvky jako les, výrazné nezastavěné svahy, vodní toky, apod. Vždy je třeba pečlivě vážit, do jaké míry je u určitého typu stavební aktivity zásah do krajinného rázu představitelný v konkrétní urbánní lokalitě^[4].

Jak vést úvahy o existenci krajiny a o zásazích do krajinného rázu v urbanizovaném prostředí?

Při posuzování snížení či změny krajinného rázu je nutné vedle sebe hodnotit stav, pro nějž se určitá krajina či její část stala jedinečnou (ať z hlediska přírodního, historického, architektonického či jiného), a stav, jak bude vypadat po umístnění stavby^[5].

Pečlivé posuzování naplnění znaků krajiny v urbanizovaném prostředí (charakteristický reliéf, funkčně propojené systémy a civilizační prvky) je ve světle výše citovaných pohledů soudu o to významnější. V souladu s účelem ZOPK je třeba při posuzování znaků krajiny vzít v úvahu všechny instituty obecné i zvláštní ochrany přírody a krajiny (např. významné krajinné prvky, dřeviny rostoucí mimo les, přechodně chráněné plochy nebo zvláště chráněná území, ochranu volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin), které (byť i jednotlivě zastoupené) znaky krajiny vytvářejí. Ze širokého pojetí definice krajiny vychází i Evropská úmluva o krajině, jež za krajinu považuje část území, tak, jak je vnímána obyvatelstvem, jejíž charakter je výsledkem činnosti a vzájemného působení přírodních anebo lidských faktorů. Úmluva pojímá krajinu jako kombinaci působení přírodních sil a člověka a podtrhuje skutečnost, že krajina tvoří celek, jehož přírodní a kulturní složky jsou posuzovány společně, nikoliv odděleně. Z pohledu ZOPK ani z pohledu Úmluvy tedy nelze přijmout paušální názor, že vysoce urbanizované městské prostředí nemá bez dalšího vůbec znaky krajiny a nelze v něm posuzovat krajinný ráz^[6].

I silně urbanizované městské prostředí může tvořit funkčně propojené ekosystémy, často jde dokonce o takové ekosystémy, které se v současné době ztrácí z volné, avšak intenzivně využívané krajiny.

Krajinný ráz je v urbanizované krajině třeba hodnotit v případech, kdy dané prostředí naplňuje zákonné znaky krajiny (má charakteristický reliéf a lze v něm popsat soubor funkčně propojených ekosystémů a civilizační prvky) a zároveň v něm lze identifikovat (další) přírodní, kulturní a historické hodnoty. Pečlivé posouzení jednotlivých charakteristik (včetně odlišností a jedinečností dané krajiny) a pečlivá argumentace jsou s ohledem na výše uvedené právní názory soudů nezbytné. Klíčovou pomůckou by měly být odborné dokumenty (např. studie preventivního hodnocení krajinného rázu, metodiky hodnocení krajinného rázu a jeho změn prostřednictvím indikátorů, typologie krajiny).

Jako příklad záměru, který zjevně nemůže zákonem chráněné hodnoty snížit či změnit, lze uvést vnitřní rekonstrukci budovy či realizaci podzemních vedení inženýrských sítí. Je-li orgán ochrany přírody požádán o závazné stanovisko k zásahu do krajinného rázu i u takového projektu, vydá žadateli vyjádření, že záměr nevyžaduje závazné stanovisko k zásahu do krajinného rázu, neboť jej nemůže ohrozit ani snížit^[7].

Naopak příkladem záměru, u kterého by měla být možnost zásahu do krajinného rázu (v rámci závazného stanoviska, popř. rozhodnutí, pokud další správní řízení již nenavazuje) posouzena, je umístění stavby do vilové čtvrti s existencí přírodních prvků (blízkost lesa, nezastavěných svahů či vodního toku jakožto významného krajinného prvku).

Posuzování krajinného rázu v urbanizovaném prostředí, jsou-li v rámci územního nebo regulačního plánu dohodnuty podmínky ochrany krajinného rázu

Krajinný ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných plochách^[8], pro které je územním plánem nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté s orgánem ochrany přírody^[9]. Dohodou o podmínkách ochrany krajinného rázu se přitom rozumí skutečnost, že v průběhu zpracování návrhu územního plánu či regulačního plánu se pořizovatel a orgán ochrany přírody shodnou na podmínkách ochrany krajinného rázu. Nejedná se tedy o žádnou zvláštní dohodu (smlouvu) uzavřenou mezi pořizovatelem a orgánem ochrany přírody.

Uvedená výjimka z posuzování krajinného rázu platí pro území obcí s územním plánem vydaným v souladu s platnou právní úpravou^[10], pokud jsou v územním plánu současně (event. jen pro konkrétní plochy) stanoveny a s orgánem ochrany přírody dohodnuty podmínky ochrany krajinného rázu^[11]. V ostatních případech je při umisťování a povolování staveb v zastavitelných plochách nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Tento souhlas je nezbytný i v případech navrhované zástavby v nezastavěném území, bez ohledu na to, zda pro ně existuje územní plán.

Připravované změny právní úpravy

Problematická aplikace ustanovení § 12 ZOPK, včetně dohody o podmínkách ochrany krajinného rázu v územních plánech podle § 12 odst. 4 (kdy je s ohledem na stavebně právními předpisy stanovenou podrobnost územního plánu neodpovídající požadavkům orgánů ochrany přírody velmi obtížné dohody dosáhnout), by měla být (alespoň částečně) řešena v rámci připravované novelizace vyhlášky č. 500/2006 Sb. Sledované jevy pro územně analytické podklady obcí a základní podmínky ochrany krajinného rázu v územních plánech by měly být upřesněny s tím, že následně bude Ministerstvem životního prostředí vydána metodika k jejich uplatňování.

Příslušné orgány ochrany přírody (OOP):

Právní předpisy: (v platném a účinném znění)

Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

Vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti

Sdělení MZV č. 13/2005 Sb. m. s., o přijetí Evropské úmluvy o krajině

Použitá literatura:

Miko, L., Borovičková, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007 ISBN 978-80-7179-585-8

Rozsudek NSS čj. 7 As 52/2009 ze dne 10. září 2009

Rozsudek NSS čj. 7 As 23/14 – 57 ze dne 11. června 2014

Rozsudek NSS čj. 2 As 49/2007 – 191 ze dne 12. září 2008

Autor: Mgr. Eva Mazancová

Oponent: JUDr. Lucie Procházková, Ph.D.

^[1] Viz § 3 odst. 1 písm. m) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

^[2] Viz § 12 odst. 1 ZOPK

^[3] Viz rozsudek NSS čj. 7 As 23/14 – 57 ze dne 11. června 2014.

^[4] Viz např. rozsudek NSS čj. 2 As 49/2007 – 191 ze dne 12. září 2008.

^[5] Viz rozsudek NSS čj. 7 As 23/2014 – 65.

^[6] Podle čl. 2 Evropské úmluvy o krajiny (publikovaná Sdělením MZV č. 13/2005 Sb. m. s) se tato úmluva aplikuje na celém území stran a pokrývá přírodní, venkovské, městské a příměstské oblasti. Týká se jak krajin, které mohou být považovány za pozoruhodné, tak krajin běžných či narušených.

^[7] Předchozí judikatura Nejvyššího správního soudu se striktně klonila k tomu, aby i v případě, že orgán ochrany přírody shledá, že krajinný ráz nemůže být v daném případě vůbec dotčen, bylo vydáno závazné stanovisko (tj. aby úvaha orgánu ochrany přírody proběhla v řízení a mohla být případně přezkoumána v rámci meritorního rozhodnutí). Nejnovější rozsudky vyslovily názor, že nelze-li v daném prostředí vůbec shledat prvky krajiny, nemusí to orgán ochrany přírody nijak formálně odůvodňovat. Lze proto doporučit, aby „pouhé“ vyjádření vydával orgán ochrany přírody ve zcela zjevných případech a v ostatních případech odůvodnil svou úvahu v závazném stanovisku, které bude podkladem pro následné meritorní rozhodnutí. Je třeba připomenout, že ZOPK vyžaduje souhlas orgánu ochrany přírody v případě pouhé možnosti dotčení krajinného rázu.

^[8] Viz § 2 odst. 1 písm. d) a písm. j) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

^[9] Viz § 12 odst. 4 ZOPK.

^[10] Znění § 12 odst. 4 platí v této podobě od 1. 1. 2007 a bylo do ZOPK vloženo zákonem č. 186/2006 Sb. (v souvislosti s přijetím nového stavebního zákona).

^[11] Podle přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti.