Poskytování náhrad za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření ve světle recentní judikatury

Předmětem mnohých odborných debat a názorových „kotrmelců“ je již od doby svého vzniku ustanovení § 58 zákona o ochraně přírody a krajiny umožňující poskytování náhrady újmy za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření. Ustálený výklad tohoto ustanovení byl značně relativizován v srpnu roku 2013, kdy byl Nejvyšším soudem ČR vydán rozsudek, který se překvapivě rozhodným způsobem vyjadřuje k některým otázkám souvisejícím s tímto  institutem.

Platná právní úprava

Ustanovení § 58 zákona ve svém úvodním odstavci deklaruje, že ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem a každý je tudíž povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající z tohoto zákona. Zároveň však v dalších odstavcích zakotvuje určité mechanismy pro náhradu újmy za ztížení hospodaření způsobené těmito omezeními.

Pokud vlastníku zemědělské půdy, lesního pozemku nebo rybníka s chovem ryb nebo vodní drůbeže (popř. oprávněnému nájemci těchto pozemků[1]) vznikne nebo trvá v důsledku omezení vyplývajícího z dále uvedených právních titulů újma, má nárok na její finanční náhradu. Jedná se (dle § 58 odst. 2 věty první zákona) o omezení vyplývající:

• přímo ze zákona – z části třetí až páté zákona o ochraně přírody a krajiny (tj. částí upravujících zvláštní územní a druhovou ochranu a soustavu NATURA 2000),
• z jeho prováděcích předpisů,
• z individuálních správních aktů – z rozhodnutí, závazného stanoviska nebo souhlasu vydaného na základě výše jmenovaných právních předpisů,
• popř. též z opatření vyplývajících z plánů územních systémů ekologické stability (ÚSES).

V poslední větě ustanovení § 58 odst. 2 je dále uvedeno, že „nárok na finanční náhradu náleží vlastníku zemědělské půdy nebo lesního pozemku nebo rybníka s chovem ryb nebo vodní drůbeže nebo nájemci, který tyto pozemky oprávněně užívá, též v případě, že mu vznikne nebo trvá újma v důsledku omezení vyplývajícího z rozhodnutí, závazného stanoviska nebo souhlasu vydaného podle tohoto zákona“, což výčet situací uvedených ve větě první rozšiřuje téměř na jakékoliv individuální správní akty vydávané podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Je nezbytné, aby orgány ochrany přírody formulovaly rozhodnutí a jiné individuální správní akty tak, aby bylo zřejmé, které z v aktu vytčených povinností jsou skutečně novými omezeními vlastníka či nájemce (a zakládají tak nárok na náhradu újmy) a která jsou pouze podmínkami, jejichž splnění je nezbytné pro realizaci výjimky ze zákona či jiných oprávnění[2].

Jednoznačně je stanoveno, že náhrada újmy se neposkytne za omezení vyplývající z opatření uložených v důsledku nesplnění povinností stanovených zákonem o ochraně přírody a krajiny nebo jeho prováděcími předpisy (viz § 58 odst. 6).

Sporná část ustanovení – trvání újmy

Spornou se jeví ta část ustanovení, která hovoří o trvání újmy („Pokud vlastníku … vznikne nebo trvá v důsledku omezení vyplývajícího z … újma, má nárok na její finanční náhradu.“). Náhrada újmy by tak měla být poskytována nejen ve chvíli, kdy omezení vzniklo (např. v okamžiku vyhlášení zvláště chráněného území), ale též po celou dobu, kdy omezení trvá (např. po celou dobu existence zvláště chráněného území).

Ustálil se výklad, že o „trvání újmy“ se nejedná, pokud ta vlastníkovi nikdy nevznikla. Mělo se za to, že újma nemohla vlastníkovi vzniknout, pokud se stal vlastníkem předmětných pozemků až v době, kdy již požívaly zákonné ochrany anebo pokud pozemky v minulosti nikterak zemědělsky ani lesnicky nevyužíval (šlo by jen o tzv. hypotetickou újmu). Tento výklad byl oficiálně vysloven ministerstvem životního prostředí[3] a je obsažen též v nejpoužívanějším knižním komentáři k zákonu[4]. Díky tomuto běžně aplikovanému výkladu se okruh případů náhrady újmy dosti zužoval.

Novelou zákona provedenou zákonem č. 349/2009 Sb.[5], s účinností od 1. 12. 2009, byla do ustanovení § 58 odst. 1 zákona vložena věta druhá, která výslovně stanoví, že nárok na náhradu újmy trvá i v případě převodu nebo přechodu vlastnického práva nebo práva nájmu. Tato změna nebyla součástí vládního návrhu zákona, ale jednalo se o poslaneckou iniciativu[6]. V návaznosti na tuto změnu právní úpravy byl výklad č. 2/2006 jako nezákonný zrušen[7], i po svém zrušení však byl i nadále aplikován v případech žádostí o náhradu uplatněných před nabytím účinnosti novely č. 349/2009 Sb. (těmto žádostem nebylo vyhověno).

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 25 Cdo 3837/2011 ze dne 28. 8. 2013

Za pozornost stojí relativně nedávný rozsudek Nejvyššího soudu vyjadřující se mj. k otázkám trvání újmy, vydaný ve sporném řízení o náhradu újmy za ztížení lesního hospodaření, kde žalobcem byl státní podnik Lesy ČR. Podstatou vzniklého omezení žalobce byla povinnost ponechat samovolnému vývoji lesní porosty na území Národní přírodní rezervace Velký Špičák[8]. Předmětem sporu bylo nevyhovění žádosti podané ještě před výše popsanou novelou § 58 odst. 1 zákona, která byla tedy řešena postupem podle výkladu č. 2/2006.

Nejvyšší soud vyřkl následující zajímavé závěry:

• Výslovně řekl, že zákonné omezení hospodaření v lese je omezením vlastnického práva z důvodu veřejného zájmu a ustanovení § 58 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny tudíž zajišťuje náhradu za omezení vlastnického práva ve smyslu článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
• Konstatoval, že skutečnost, že Lesy ČR již v okamžiku převzetí pozemku do správy věděly o omezení plynoucím z režimu národní přírodní rezervace (zvláště chráněné území bylo v místě vyhlášeno již v roce 1987) neznamená, že za omezení hospodaření v takovém území nenáleží náhrada. Nejvyšší soud provedl následující úvahu: jestliže jednou z významných funkcí lesa je těžba dřevní hmoty, může každý vlastník lesa důvodně očekávat zisk z této činnosti a je-li jeho vlastnické právo zákonem omezeno právě v této oblasti, náleží mu odpovídající náhrada bez ohledu na to, že již v době, kdy se vlastníkem stal, tu omezení bylo a on o něm věděl.
• V odůvodnění soud uvedl, že výjimku z ústavně zaručené nedotknutelnosti vlastnictví nelze vykládat tak, že by se Listinou předvídaný kompenzační prostředek vztahoval jen na ty subjekty, jejichž vlastnictví bude omezeno teprve následně po přijetí této ústavní či zákonné úpravy, a že by z možnosti náhrady byli provždy vyloučeni ti, kdo byli ve výkonu svých vlastnických práv omezeni již před přijetím právní úpravy řešící důsledky společensky odůvodněného zásahu do rozsahu vlastnického práva.

Dále se soud vyjadřoval k aktivní věcné legitimaci státního podniku k uplatnění nároku na náhradu škody vzniklé v souvislosti s výkonem vlastnických práv k lesním pozemkům a porostům vůči státu. V této otázce odkázal na  dosavadní judikaturu: zejm. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2003, sp. zn. 25 Cdo 325/2002, v němž bylo konstatováno, že státní podnik vykonávající právo hospodaření k lesům je aktivně věcně legitimován k uplatnění nároku na náhradu škody způsobené státem (podobně též další rozsudek ze dne 29. 7. 2010, sp. zn. 25 Cdo 4/2008), přičemž náhrada za omezení vlastnického práva odvozená od tvrzeného ušlého zisku je obdobným nárokem.

Na zmiňovaný rozsudek Nejvyššího soudu reagovalo Ministerstvo životního prostředí ČR vydáním výkladu výkladové komise[9], který se vůči závěrům soudu nikterak nevymezuje, pouze na ně upozorňuje a připomíná vývoj znění § 58. Podstatné ve výkladu je připomenutí, že podle § 58 odst. 2 zákona se poskytuje finanční náhrada i tomu, kdo získal pozemek do vlastnictví nebo uzavřel nájemní smlouvu k pozemku v době, kdy omezení z titulu ochrany přírody již existovalo, přičemž takto se nahradí újma subjektům, které nárok řádně a včas uplatnily počínaje dnem nabytí účinnosti ustanovení § 58 odst. 2, kterým bylo poskytování náhrad za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření zákonem č. 218/2004 Sb. založeno (tj. od 28. 4. 2004).

Přestože se vše jeví konečně jednoznačným, debaty o této otázce pravděpodobně prozatím neskončí. Předmětem právě projednávaného návrhu zákona je další novelizace § 58, která má nárok státních podniků (i dalších subjektů napojených na stát) na vyplácení náhrad opět omezit[10].

Právní předpisy:

• zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Další prameny:

• Miko, L., Borovičková, H., a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2007, str. 256.
• Sdělení sekretariátu rozkladové komise o výkladech právních předpisů přijatých výkladovou komisí ministra životního prostředí č. 1/2014 - Výklad k charakteru újmy podle § 58 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů; publikované ve Věstníku MŽP č. 4/2014.
• Sdělení sekretariátu rozkladové komise o výkladech právních předpisů, přijatých výkladovou komisí ministra životního prostředí – výklad č. 2/2006 k charakteru újmy dle § 58 odst. 2 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů; publikované ve Věstníku MŽP č. 2/2006.
• Sdělení sekretariátu rozkladové komise o zrušení výkladu přijatého výkladovou komisí ministra č. 2/2006, publikovaného ve Věstníku MŽP č. 5/2006; publikované ve Věstníku MŽP č. 2/2010.
• Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 25 Cdo 3837/2011 ze dne 28. 8. 2013.

Autor: Lucie Procházková

Oponent: Svatava Havelková