Péče o dřeviny v průjezdních úsecích silnic

Dřeviny rostoucí v průjezdních úsecích silnic podléhají jakožto silniční vegetace specifickému režimu podle zákona o pozemních komunikacích (nesmí ohrožovat bezpečnost silničního provozu), zároveň jsou však chráněny - stejně jako ostatní dřeviny rostoucí mimo les - podle zákona o ochraně přírody a krajiny. I dřeviny rostoucí v průjezdních úsecích silnic mají estetickou, biologickou a kulturní hodnotu, umocněnou skutečností, že průjezdní úseky jsou součástí veřejných prostranství (a veřejné zeleně) obcí. V praxi dochází k nejasnostem ohledně vztahu mezi zákonem o pozemních komunikacích a zákonem o ochraně přírody a krajiny a není též jednoznačné, kdo je osobou povinnou pečovat o dřeviny v průjezdních úsecích silnic.

Dřeviny v urbanizovaném prostředí

Dřeviny rostoucí mimo les (stromy a keře) jsou nedílnou součástí životního prostředí a jak ve volné krajině, tak i v urbanizovaném prostředí plní řadu funkcí. V zastavěných územích obcí a měst dřeviny prokazatelně zlepšují mikroklima, příznivě ovlivňují jakost vzduchu, snižují hlučnost a prašnost, mají kladný vliv na psychiku lidí, vytvářejí prostor pro odpočinek a mají nepochybně i estetický a kulturní význam^[1].

Za dřeviny rostoucí mimo les jsou zákonem považovány stromy či keře rostoucí jednotlivě i ve skupinách ve volné krajině i v sídelních útvarech na pozemcích mimo lesní půdní fond^[2] (pozn. podle stávající právní úpravy se termínem „mimo lesní půdní fond“ míní „mimo pozemky určené k plnění funkcí lesa“). Dřevinami ve smyslu této definice jsou i dřeviny, které jsou součástí tzv. silniční vegetace. Přestože jsou tyto dřeviny ve smyslu zákona o pozemních komunikacích součástí silniční vegetace, která tvoří příslušenství ke stavbám dálnic a silnic, podléhají též ochraně podle zákona o ochraně přírody a krajiny.

Všechny dřeviny rostoucí mimo les jsou podle zákona o ochraně přírody a krajiny chráněny před poškozováním a ničením, jejich kácení je možné pouze za podmínek stanovených zákonem. Zákon o ochraně přírody a krajiny nestanoví žádnou odchylku pro dřeviny rostoucí v průjezdních úsecích silnic (resp. s pojmy „silniční vegetace“ či „průjezdní úsek“ vůbec nepracuje), pro jejich ochranu a kácení se tedy uplatní obecná ustanovení o ochraně dřevin rostoucích mimo les a povolování jejich kácení^[3].

Silniční vegetace v průjezdních úsecích podle zákona o pozemních komunikacích

Průjezdními úseky jsou úseky dálnice a silnice vedoucí zastavěným nebo zastavitelným územím^[4]. Zákon o pozemních komunikacích poměrně pregnantním způsobem těleso průjezdního úseku definuje^[5]. V praxi by tedy neměly vyvstávat pochybnosti o hranici průjezdního úseku, pokud by k tomu došlo, je třeba takový případ konzultovat s příslušným silničním správním úřadem.

Silniční vegetace je příslušenstvím dálnice, silnice a místní komunikace; zákon o pozemních komunikacích však dále výslovně stanoví, že silniční vegetace není součástí ani příslušenstvím průjezdního úseku dálnice nebo silnice^[6]. Tímto vynětím vyvstávají pochybnosti o tom, kdo je vlastníkem dřevin rostoucích v průjezdních úsecích silnic, zda se jedná o výjimku z obecné úpravy „věcí“ obsažené v občanském zákoníku (podle které jsou dřeviny součástí pozemků) a kdo je tedy osobou odpovědnou za stav těchto dřevin, a to jak z hlediska péče o ně, tak z hlediska případných škod vzniklých jejich nevyhovujícím nebo dokonce nebezpečným stavem.

Ochrana a kácení dřevin rostoucích v průjezdních úsecích silnic

Jak již bylo řečeno, zákon o ochraně přírody a krajiny poskytuje ochranu i dřevinám, jež jsou součástí silniční vegetace, a nevyjímá ze své působnosti ani dřeviny rostoucí v průjezdních úsecích silnic a dálnic.

Zákon o pozemních komunikacích zakazuje, aby silniční vegetace ohrožovala bezpečnost užití pozemní komunikace nebo neúměrně ztěžovala použití dotčených pozemků k účelům údržby těchto komunikací nebo neúměrně ztěžovala obhospodařování sousedních pozemků. Za účelem ochrany bezpečného provozu na pozemních komunikacích a řádné údržby komunikací jsou vlastníci sousedních nemovitostí povinni strpět provedení nezbytných opatření k zabránění padání stromů nebo jejich částí^[7]. Silniční správní úřad má oprávnění nařídit odstranění zdroje ohrožení komunikace, včetně pokácení stromu, a to za situace, kdy to vlastník neučinil sám a kdy tedy nesplnil svoji preventivní povinnost.

Jak jsou vlastníci sousedních nemovitostí, resp. ten, komu silniční správní úřad uložil povinnost odstranit silničnímu provozu nebezpečné dřeviny, limitováni ustanoveními zákona o ochraně přírody a krajiny upravujícími ochranu a režim kácení dřevin rostoucích mimo les? Zákon o ochraně přírody a krajiny ani zákon o pozemních komunikacích vztah obou těchto režimů výslovně nijak neřeší; obě právní úpravy tak stojí vedle sebe s tím, že každá z nich hájí jiný veřejný zájem. Nicméně je na místě poukázat na ustanovení § 65 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle kterého “orgán státní správy vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jimiž mohou být dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, tak činí jen po dohodě s orgánem ochrany přírody, není-li v zákoně předepsán jiný postup“.

Tedy i při výkonu povinností uložených zákonem o pozemních komunikacích nebo rozhodnutím vydaným na jeho základě se uplatní režim ochrany dřevin podle zákona o ochraně přírody a krajiny a vlastník, resp. jiná povinná osoba, je povinna opatřit si povolení ke kácení, pokud jej zákon o ochraně přírody a krajiny v daném případě vyžaduje.

Znamená to, že ke kácení dřevin, jejichž odstranění bylo nařízeno silničním správním úřadem, je nezbytné povolení orgánu ochrany přírody podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Povolení ke kácení může orgán ochrany přírody vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřeviny. Stav dřeviny a skutečnost, že silniční správní úřad nařídil její odstranění, jsou nepochybně klíčovými podklady pro posouzení závažnosti důvodů pro kácení. V případech stanovených v § 8 odst. 2 zákona ochraně přírody a krajiny není třeba ke kácení povolení, ale postačí jeho oznámení 15 dnů předem (jde zejména o kácení z důvodů zdravotních). Orgán ochrany přírody může oznámené kácení pozastavit, omezit nebo zakázat, pokud odporuje požadavkům na ochranu dřevin.

Povolení ke kácení není třeba (kromě kácení tzv. podlimitních dřevin^[8]) ke kácení dřevin v tzv. havarijních případech – tj. v případech, kdy je jejich stavem zřejmě a bezprostředně ohrožen život či zdraví nebo hrozí-li škoda značného rozsahu. Nařízení silničního správního úřadu odstranit dřevinu z titulu ohrožování dálnice, silnice nebo místní komunikace nelze bez dalšího považovat za naplnění důvodů pro tzv. havarijní kácení^[9]. Skutečnost, zda je stavem dané dřeviny zřejmě a bezprostředně ohrožen život či zdraví nebo zda hrozí škoda značného rozsahu, je třeba posuzovat v každém případě individuálně. Kácení z havarijních důvodů je třeba zpětně oznámit orgánu ochrany přírody, a to do 15 dnů od provedení kácení.

Příslušné orgány ochrany přírody (OOP):

Vlastnictví dřevin rostoucích v průjezdních úsecích silnic a osoby odpovědné za stav těchto dřevin

Silniční vegetace není součástí ani příslušenstvím průjezdního úseku dálnice nebo silnice. Přestože to zákon o pozemních komunikacích výslovně nestanoví, dospěla recentní judikatura^[10] k názoru, že tato právní úprava je speciální vůči občanskému zákoníku, podle něhož strom náleží tomu, z jehož pozemku vyrůstá kmen^[11]. Zákon o pozemních komunikacích vyjímá silniční vegetaci v průjezdních úsecích ze svého režimu proto, že vegetace v zastavěném území neplní pouze obecnou dopravní funkci, ale především se podílí na vytváření vzhledu obce a jejího životního prostředí, přispívá k omezení šíření hluku, zachycení prachu a automobilových zplodin. Je proto namístě, aby péče o silniční vegetaci v průjezdním úseku silnic nebyla automaticky spojena s péčí o dálnici a silnici, ale aby se při provádění této péče uplatňovala jiná hlediska.

Péče o silniční vegetaci v průjezdním úseku tedy podle stávajícího výkladu Nejvyššího správního soudu nepřísluší vlastníkovi silnice. Nejvyšší správní soud dovodil, že ochrana veřejné zeleně spadá do samostatné působnosti obce (jde o záležitost spravovanou v zájmu obce a občanů obce) a že obec lze považovat za provozovatele zdroje ohrožení silnice ve smyslu zákona o pozemních komunikacích^[12]. Soud tedy přisvědčil názoru, že obec má povinnost pečovat o veřejnou zeleň v průjezdním úseku silnice a že tudíž silniční správní úřad postupoval správně, jestliže jí uložil opatření spočívající v pokácení stromů ohrožujících pozemní komunikaci^[13].

Z pohledu zákona o ochraně přírody a krajiny lze závěr soudu spatřovat jako problematický ve vztahu k určení osoby povinné pečovat o řádný stav dřevin. Podle § 7 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je péče o dřeviny, zejména jejich ošetřování a udržování, povinností vlastníků. Ve smyslu závěru uvedeného soudního judikátu by v průjezdních úsecích silnic tato povinnost svědčila nikoliv vlastníkovi pozemku, ale obci. Je také otázkou, zda by obec mohla být považována za oprávněného žadatele o povolení ke kácení dřevin v průjezdních úsecích. Podle vyhlášky o ochraně dřevin a povolování jejich kácení^[14] by obec (jakožto „nevlastník“) musela doložit uživatelský vztah k těmto pozemkům a zejména pak písemný souhlas vlastníka pozemku s kácením (ze zákona je vlastníkem dálnic a silnic I. třídy stát, vlastníkem silnic II. a III. třídy kraje). S ohledem na veřejnoprávní charakter povolení ke kácení dřevin je přesto možné s ohledem na výše uvedený závěr Nejvyššího správního soudu obec jako oprávněného žadatele akceptovat.

Za stejně problematický lze také z již zmiňovaných důvodů považovat závěr Nejvyššího správního soudu, ve kterém se uvádí, že pokud silniční správní úřad nařídil odstranění stromu z toho důvodu, že „bezprostředně hrozil pád stromu či jeho větví na pozemní komunikaci“, jedná se o případ předvídaný v § 8 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Aktuální novelizace zákona o pozemních komunikacích

Přes rozebíraný judikát Nejvyššího správního soudu, jehož závěry je třeba respektovat, je na místě upozornit na potřebu sledovat i nadále velmi pečlivě problematiku spojenou s péčí o dřeviny v průjezdních úsecích dálnic a silnic. Zásadní změnu přinesl v této souvislosti zákon č. 268/2015 Sb., který s účinností od 1. ledna 2016 mění dosavadní znění § 14 odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb. Silniční vegetace již bude od tohoto data součástí průjezdního úseku silnice a dálnice, tj. péče o tuto vegetaci bude jednoznačně příslušet vlastníku průjezdního úseku – často krajům, potažmo jimi zřízeným krajským správám údržby silnic. Mnoho výše popsaných problémů, včetně identifikace osoby odpovědné za péči o dřeviny ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny, bude touto novelou odstraněna.

Právní předpisy: (v platném a účinném znění)

zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích

zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

vyhláška č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení

Použitá literatura:

Miko, L., Borovičková, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007 ISBN 978-80-7179-585-8

Význam zeleně pro člověka, Mendelova univerzita v Brně, Zahradnická fakulta http://is.mendelu.cz/

Judikatura:

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 3 As 164/2014 ze dne 17. června 2015

Autor: Mgr. Eva Mazancová

Oponent: Ing. Jana Šabacká

[1] Význam zeleně pro člověka, Mendelova univerzita v Brně, Zahradnická fakulta. Zdroj: http://is.mendelu.cz/.

[2] Viz § 3 odst. 1 písm. i) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

[3] § 7 a 8 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 349/2009 Sb.

[4] Viz § 8 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.

[5] Těleso průjezdního úseku silnice je podle § 11 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. ohraničeno šířkou vozovky s krajnicemi mezi zvýšenými obrubami chodníků, zelených pásů nebo obdobných ploch. Na náměstích a podobných prostranstvích je šířkou průjezdního úseku šířka pruhu odlišeného od okolního povrchu druhem nebo materiálem vozovky nebo plochými rigoly, a není-li ani jich, šířka pruhu odpovídající šířce vozovky s krajnicemi navazujících úseků silnice. V ostatních případech je průjezdní úsek dálnice nebo průjezdní úsek silnice ohraničen spodním okrajem a vnějšími okraji stavby pozemní komunikace, kterými jsou vnější okraje zaoblených hran zářezů či zaoblených pat náspů, vnější hrany silničních nebo záchytných příkopů nebo rigolů nebo vnější hrany pat opěrných zdí, tarasů, koruny obkladních nebo zárubních zdí nebo zářezů nad těmito zdmi.

[6] Viz § 14 odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb.

[7] Podle § 35 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. jsou vlastníci nemovitostí v sousedství dálnice, silnice a místní komunikace povinni strpět, aby na jejich pozemcích byla provedena nezbytná opatření k zabránění sesuvů půdy, padání kamenů, lavin a stromů nebo jejich částí, vznikne-li toto nebezpečí výstavbou nebo provozem dálnice, silnice a místní komunikace nebo přírodními vlivy; vznikne-li toto nebezpečí z jednání těchto vlastníků, jsou povinni učinit nezbytná opatření na svůj náklad. O rozsahu a způsobu provedení nezbytných opatření a o tom, kdo je provede, rozhodne silniční správní úřad.

[8] Viz § 3 vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení, ve znění vyhlášky č. 222/2014 Sb.

[9] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 3 As 164/2014 ze dne 17. června 2015 dospěl k závěru, že pokud silniční správní úřad nařídil odstranění stromu z toho důvodu, že „bezprostředně hrozil pád stromu či jeho větví na pozemní komunikaci“, jednalo se o případ předvídaný v § 8 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny. To lze považovat za poněkud problematické tvrzení, neboť tuto skutkovou otázku by měl posoudit k tomu příslušný orgán ochrany přírody. Nicméně soud ve zmíněném rozsudku nevyslovil závěr, že by se na kácení nařízené silničním správním úřadem vůbec nevztahoval režim zákona o ochraně přírody a krajiny, což je často silničními správními úřady a Ministerstvem dopravy namítáno (je uplatňována specialita vůči zákonu o ochraně přírody a krajiny). Je-li tedy vedeno silničním správním úřadem standardní správní řízení o uložení povinnosti pokácet rizikovou dřevinu, není důvod, aby nemohlo být vedeno i řízení o povolení ke kácení, ve kterém je posuzován ekologický stav konkrétních dřevin.

[10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 164/2014 ze dne 17. června 2015.

[11] Viz § 1067 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“). Podle § 507 NOZ je součástí pozemku rostlinstvo na něm vzešlé. Obdobnou úpravu obsahoval předchozí občanský zákoník (č. 40/1964 Sb.), dle jehož § 120 byly dřeviny též součástí pozemku.

[12] Nejvyšší správní soud přitom vyšel ze skutečnosti, že pozemní komunikace jsou podle zákona o obcích veřejným prostranstvím a zeleň na nich se nacházející je veřejnou zelení. S ohledem na definici samostatné působnosti obcí (záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce) dovodil, že do záležitostí spravovaných v zájmu obce a občanů obce spadá též ochrana veřejné zeleně. Pokud je obci do samostatné působnosti svěřeno oprávnění regulovat určité místní záležitosti právě proto, že je zde zájem jejích obyvatel na jejich řešení, musí tomu odpovídat i odpovědnost obce za správu těchto záležitostí.

[13] Lze předpokládat, že Nejvyšší správní soud bude tento právní názor zastávat i v dalších obdobných případech. Nicméně záleží na dalším postupu obcí, zda tento pro ně nepříznivý a finančně velmi zatěžující názor případně napadnou u Ústavního soudu. Je totiž otázkou, zda ze zákonného vymezení samostatné působnosti obce lze skutečně dovodit povinnost pečovat o majetek třetích osob. Ani závěr soudu o tom, že z vynětí silniční vegetace ze součástí průjezdních úseků dálnice a silnice lze dovodit záměr odlišit vlastníka pozemku a vegetace na něm, nelze považovat za jednoznačně přesvědčivý.

[14] Podle § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 189/2013 Sb. musí žádost o povolení ke kácení dřevin obsahovat též doložení vlastnického práva či nájemního nebo uživatelského vztahu žadatele k příslušným pozemkům, nelze-li je ověřit v katastru nemovitostí, včetně písemného souhlasu vlastníka pozemku s kácením, není-li žadatelem vlastník pozemku.