Omezení a zákaz činnosti v zákoně o ochraně přírody a krajiny

Zákon o ochraně přírody a krajiny upravuje na několika místech možnost omezit, event. zakázat činnost fyzických i právnických osob, pokud tato činnost narušuje či ohrožuje zájmy ochrany přírody a krajiny a může způsobit nedovolenou změnu chráněných částí přírody. Cílem tohoto právního názoru je upozornit na všechny tyto nástroje a některé z nich podrobněji rozebrat. 

Zákonné nástroje, jimiž lze omezit či zakázat činnost
Mezi základní nástroje dané zákonem o ochraně přírody a krajiny (dále ZOPK) patří to, že orgán ochrany přírody má možnost již probíhající činnost, která by byla v rozporu se zájmy chráněnými zákonem, omezit formou stanovení podmínek pro tuto činnost, případně tuto činnost zakázat. Orgán ochrany přírody naopak nemá pravomoc uživatelům krajiny (zejména vlastníkům a nájemcům pozemků) jakoukoli činnost ve prospěch zájmů ochrany přírody přikazovat, tedy nemůže vynucovat aktivní konání ve prospěch ochrany přírody a krajiny. Vlastníka (nájemce) může pouze k takovému aktivnímu prospěšnému konání vyzvat, popřípadě se s ním o něm dohodnout, tedy sjednat veřejnoprávní smlouvu, či jej vykonat namísto něj, přičemž vlastník či nájemce je povinen takové jednání (po předchozí výzvě) strpět (zejména podle § 68 odst. 2 až 4 ZOPK).

V jakých věcech a jakým způsobem může orgán ochrany přírody činnost omezit, případně zakázat:
Omezení rušivé činnosti při porušení podmínek obecné ochrany rostlin a živočichů (§ 5/1)
Všechny druhy rostlin a živočichů (tedy obecně chráněné i ty, které požívají zvláštní druhové ochrany) jsou chráněny před ničením, poškozováním, sběrem a odchytem, které by mohly vést k ohrožení těchto druhů na bytí, k jejich degeneraci či narušení schopnosti rozmnožování anebo zničení ekosystému, jehož jsou součástí. Jde o ochranu druhu jako celku, ale též o ochranu jednotlivých populací. Orgán ochrany přírody v případě takového ohrožení může stanovit závazné podmínky pro výkon činnosti, jejichž cílem je ochránit ohrožené populace. Činí tak formou opatření obecné povahy pokud jde o blíže neurčený okruh adresátů anebo správním rozhodnutím, vydaným v řízení zahájeném z moci úřední, pokud mají být stanoveny podmínky pro výkon činnosti konkrétního subjektu. Jde o právní nástroj v praxi posledního desetiletí takřka nevyužívaný.

Omezení i zákaz vstupu z důvodu ochrany přírody (§ 64)
Hrozí-li poškozování území v národních parcích, národních přírodních rezervacích a národních přírodních památkách a dále v 1. zóně CHKO anebo poškození jeskyně, může orgán ochrany přírody omezit nebo zakázat do těchto území nebo jejich částí přístup veřejnosti. Jde zejména o ochranu těchto území před hrozícím poškozením způsobeným nadměrnou návštěvností. Omezení vstupu spočívá například v tom, že území je uzavřeno pro návštěvníky jen po část roku. Protože se omezení/zákaz týká předem neurčeného počtu subjektů, činí tak orgán ochrany přírody formou opatření obecné povahy.

Omezení či zákaz činnosti (§ 66)
Orgán ochrany přírody může stanovit správním rozhodnutím konkrétnímu subjektu podmínky pro výkon činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně či zvláště chráněných částí přírody, popřípadě může takovou činnost zakázat. Jde o velmi silný preventivní nástroj ochrany přírody a krajiny, s jehož aplikací je spojena řada věcných i právních otázek, proto o něm bude samostatně pojednáno v další části článku. 
Omezení či zastavení škodlivé činnosti inspekcí (§ 80/2)
Česká inspekce životního prostředí jako kontrolní správní orgán dozírá, jak subjekty (s výjimkou ústředních orgánů státní správy) dodržují právní předpisy a rozhodnutí v oblasti ochrany přírody. Při zjištění ohrožení zájmů ochrany přírody je oprávněna nařídit omezení, případně zastavení škodlivé činnosti až do doby odstranění nedostatků a jejich příčin. Toto ustanovení zákona je poměrně stručné a jeví se jako neúplné. Není vyloučeno, že původně měl zákonodárce na mysli operativní neformální opatření při zjištění akutního ohrožení zákonem chráněných zájmů, avšak nestanovil žádný mechanismus, kterým by bylo umožněno důvodnost takového operativního opatření v následném řízení přezkoumat (jak je tomu např. u stráže ochrany přírody podle § 81 odst. 9 anebo při odebírání nedovoleně držených jedinců podle § 89 odst. 2 ZOPK). Z důvodů ochrany práv fyzických a právnických osob před zásahy státní moci a také s ohledem na to, že v  § 90 odst. 1 ZOPK (ve znění účinném do 30. 11. 2009)¹  nebylo toto ustanovení vypočteno mezi ustanoveními vyloučenými z použití správního řádu, bylo třeba § 80 odst. 2 ZOPK vyložit tak, že nařídit omezení event. stanovit zákaz může ČIŽP pouze správním rozhodnutím. Současně v devadesátých letech s postupným rozšiřováním kompetencí inspekce stanovenými v § 80 odst. 1 ZOPK byla inspekci dána i pravomoc ukládat opatření podle § 66 ZOPK. Po obsahové stránce není mezi oběma nástroji podstatný rozdíl, oba mají výrazně preventivní charakter, který má zabránit hrozícímu poškození (nedovolené změně) částí přírody.

Pozastavení rušivé činnosti strážcem (§ 81/8)
Strážce přírody je fyzickou osobou, která je pověřena výkonem státní správy v ochraně přírody v rozsahu vymezeném zákonem. Stráž přírody je zvláštním subjektem státní správy, jehož úkolem je být nápomocen orgánům ochrany přírody tím, že provádí dohled na fyzické a právnické osoby, aby dodržovaly předpisy o ochraně přírody a krajiny. Vedle jiných veřejnoprávních oprávnění je strážce přírody rovněž oprávněn v případě bezprostředního ohrožení zájmů chráněných zákonem rušivou činnost pozastavit. Ustanovení vymezuje, že se musí jednat o ohrožení zájmů chráněných v částech druhé až páté zákona, což ovšem zahrnuje všechny chráněné části přírody. Opatření strážce je neformálním úkonem, faktickým pokynem2, se kterým zákon spojuje právní důsledky. O svém opatření je strážce povinen bezodkladně vyrozumět územně příslušný orgán ochrany přírody; ten opatření strážce potvrdí, změní nebo zruší nejpozději do 15 dnů od jeho vydání. Územně příslušným orgánem ochrany přírody je orgán ochrany přírody se zbytkovou působností, tj. na obecně chráněném území obecní úřad obcí s rozšířenou působností, ve zvláště chráněných územích je to správa národního parku, Agentura ochrany přírody a krajský úřad pro území přírodních rezervací a památek. Z uvedené vyplývá, že územně příslušným orgánem nemusí být správní orgán, který stráž ustanovil.

Příklad z praxe:
Strážce přírody ustanovený Krajským úřadem Libereckého kraje zjistil, že fyzická osoba podnikající v oblasti poskytování rekreačních služeb provádí zásahy do břehu a dna Máchova jezera spočívající v terénních úpravách, prohlubování dna odtěžováním nánosů, odstraňování porostu (rákosiny i dřevin). Záměrem podnikatele bylo rozšířit místo pro koupání rekreantů ubytovaných v jeho rekreačním zařízení, a to na úkor nedotčeného litorálního pásma rybníka. Strážce jednání podnikatele vyhodnotil jako bezprostřední ohrožení zájmů ochrany přírody a rušivou činnost pozastavil. Městský úřad v České Lípě podle § 81 odst. 9 zákona toto opatření strážce svým rozhodnutím potvrdil. Následně pak tento orgán ochrany přírody vedl i řízení o uložení pokuty za protiprávní jednání (provedení škodlivého zásahu do VKP v souběhu s nedovoleným zásahem do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů rostlin) a rovněž uložil opatření k nápravě podle § 86 odst. 1 spočívající alespoň v částečném uvedení lokality do původního stavu. 

Správní orgán opatření strážce potvrdí, jestliže dospěje k závěru, že pozastavená činnost skutečně znamenala bezprostřední ohrožení zájmů ochrany přírody. Může též opatření strážce změnit, zejména v těch případech, kdy dojde k závěru, že pozastavená činnost byla v době učiněného opatření skutečně ohrožující, avšak subjekt, proti němuž opatření směřovalo, jí může dále konat za určitých podmínek, stanoveným v rozhodnutí. Orgán ochrany přírody také může opatření strážce zrušit, a to zejména v těch případech, kdy vyhodnotí, že činnost neohrožuje zájmy chráněné zákonem anebo například v těch případech, kdy si subjekt již opatřil od orgánu ochrany přírody potřebné povolení. Pokud územně příslušný orgán ochrany přírody zůstane nečinný, pozbývá 16. den od pozastavení činnosti toto opatření strážce účinnosti.

Omezení a zákaz činnosti podle § 66
Možnost omezit činnost stanovením podmínek pro její výkon je jedním z nejsilnějších preventivních nástrojů v rukou orgánů ochrany přírody. Takto lze činnost omezit kterýmkoli fyzickým či právnickým osobám, jestliže by jejich činnost mohla způsobit nedovolenou změnu obecně či zvláště chráněných částí přírody. Omezení spočívá v tom, že pro výkon takové ohrožující činnosti jsou stanoveny podmínky, jejichž cílem je činnost regulovat tak, aby se předešlo vzniku poškození částí přírody. Pokud by k dostatečné prevenci vzniku poškození částí přírody nepostačilo stanovení podmínek pro výkon ohrožující činnosti, je možné takovou činnost zakázat. Vždy platí, že subjekty by ve výkonu své činnosti měly být omezeny v co nejmenším rozsahu, který je ovšem dostatečný k dosažení účelu. V praxi to znamená, že orgán ochrany přírody nebude činnost, která je hrozbou zájmů ochrany přírody, zakazovat, jestliže postačí ji regulovat stanovením podmínek.
Podle judikatury správních soudů pro použití tohoto nástroje vůbec není podmínkou, aby hrozba zájmům chráněným ZOPK byla již naplněna, tedy k poškození částí přírody již došlo, nýbrž postačí reálná hrozba nedovolené změny. Tu pak je orgán ochrany přírody povinen prokázat. Podmínkou pro to, aby mohl orgán ochrany přírody použít tento nástroj, nezbytně není ani protiprávnost jednání omezovaného subjektu. Správní soudy rovněž opakovaně konstatovaly, že činnost lze omezit, případně jí zakázat i v těch případech, kdy byla jiným správním orgánem výslovně povolena.³  Rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle § 66 ZOPK pak vytváří překážku pro realizaci povolené činnosti.
O omezení, event. zákazu činnosti podle § 66 ZOPK rozhoduje orgán ochrany přírody ve správním řízení zahájeném z moci úřední. Podstatné je, že zákon v § 90 odst. 1 vylučuje odkladný účinek odvolání, to znamená, že rozhodnutí je předběžně vykonatelné podle potřeby ještě i v patnáctidenní lhůtě k podání odvolání a je vykonatelné i v případě podání odvolání.
Použití ustanovení § 66 ZOPK poněkud zproblematizovala novelizace zákona, provedená s účinností od 1. ledna 2013⁴.  K ustanovení § 66 byl připojen další odstavec, který vylučuje uplatnění odstavec 1 v případě již vydaného platného pravomocného rozhodnutí. Záměrem novelizace zřejmě bylo vyloučit možnost omezit či zakázat podle § 66 činnost, která byla povolena, a to včetně povolení vydaných jiným správním orgánem (např. stavebním, vodoprávním či báňským úřadem). Hlavním argumentem pro takové doplnění zákona byl požadavek právní jistoty subjektů a zamezení ekonomických ztrát investorů. Text důvodové zprávy k této novele je velmi stručný a nedává žádná výkladová vodítka. Ustanovení odstavce 2 § 66 je obtížně vyložitelné a nesrozumitelné a vyvolává pochybnosti, o jaké „platné pravomocné rozhodnutí“ se má jednat, který orgán ho měl vydat a v jaké věci. Při použití všech výkladových pravidel pak můžeme (dle systematiky zákona a při použití logického výkladu) dospět k závěru, že zákonodárce stanovuje, že omezení použití §66 odst. 1, tj. vyloučení možnosti omezit či zakázat činnost, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, se vztahuje na povolující rozhodnutí vydaná orgánem ochrany přírody podle ZOPK. Ustanovení odstavce 2 je třeba totiž vykládat v návaznosti na ustanovení odstavce 1 § 66.
Nelze si představit, že by zákonodárce mohl předem a pro všechny případy dospět k závěru, že zájem na zajištění právní jistoty subjektů (byť ho lze nepochybně označit za zájem obecný a veřejný), event. zájem na zabránění ekonomických ztrát subjektů (investorů), měl vždy a za všech okolností být prioritní ve vztahu k veřejnému zájmu ochrany přírody na udržení a obnově přírodní rovnováhy krajiny a ochraně rozmanitosti forem života. Sama skutečnost, že byl nějaký záměr jiným správním orgánem (např. stavebním úřadem) povolen, tento záměr a z něj vyplývající činnost, pokud by hrozila způsobit nedovolenou změnu částí přírody, „nesanuje“ z hlediska úpravy v ZOPK a pokud by byla činnost z pohledu ZOPK přímo protiprávní, neučiní z ní činnost legální. 
Stejným způsobem toto nesrozumitelné ustanovení novelizovaného § 66 vyložilo Ministerstvo životního prostředí – viz výklad č. 2/2014 výkladové komise ministra životního prostředí, publikovaný ve Věstníku MŽP č. 4/2014.

Právní předpisy: (v platném a účinném znění)
Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

Literatura
MIKO, Ladislav; BOROVIČKOVÁ, Hana. (ed.) Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H.Beck, 2007. 607 s. ISBN 978-80-7179-585-8.
MAZANCOVÁ, Eva: Ustanovení zákona o omezení nebo zákazu činnosti. Ochrana přírody č. 4/2014, str. 20 – 21
JELÍNKOVÁ, Jitka; MLČOCH Svatomír: Zásadní otázky nad změnou ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny, Správní právo č. 3/2013, str. 155 – 164
Výklad výkladové komise ministra životního prostředí, Věstník MŽP č. 4/2014

Autor:  Mgr. Svatava Havelková
Oponent: JUDr. Lucie Procházková, PhD.

¹ Znění § 90 odst. 1 bylo změněno zákonem č. 349/2009 Sb. s účinností od 1. 12. 2009

² Rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 34/2009 ze dne 4. 11. 2009, rozsudek č. j. 3 As 9/2012 ze dne 20. 2. 2013 a rozsudek č. j. 5 As 53/2011 – 109 ze dne 31. 8. 2012

³ Rozsudek NSS 7 A 28/2000 - 47 ze dne 23. 7. 2003, rozsudek NSS 9 As 8/2008 - 80 ze dne 29. 10. 2008

⁴ Zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění stavební zákon a některé související zákony