Obecná ochrana rostlin a živočichů

Ochrana přírody a krajiny je v rámci zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění (dále jen „zákon“ nebo „zákon č. 114/1992 Sb.“) zajištěna různými nástroji, zákon zahrnuje tzv. obecnou a zvláštní ochranu druhů i území. Jednotlivé nástroje se vzájemně doplňují a podporují nebo by spíše měli – v praxi totiž nejsou často jednotlivá ustanovení dostatečně uplatňována. Jedním z takových je i obecná ochrana rostlin a živočichů. Důvodem může být nejasnost, obtížná uchopitelnost a překvapivě, byť jde o ustanovení, která se od přijetí zákona před více než 20 lety nijak výrazně nezměnila, i nedostatek zkušeností.
Obecná ochrana rostlin a živočichů je z hlediska rozsahu textu (pomineme-li specifickou ochranu volně žijících ptáků, řešenou samostatně § 5a a 5b zákona č. 114/1992 Sb., která není ani předmětem toho textu) velice stručná a zahrnuje pouze tři odstavce v rámci § 5 zákona č. 114/1992 Sb. Konkrétně zákon obsahuje v rámci obecné ochrany rostlin a živočichů tato ustanovení:

§ 5
Obecná ochrana rostlin a živočichů

(1) Všechny druhy rostlin a živočichů jsou chráněny před zničením, poškozováním, sběrem či odchytem, který vede nebo by mohl vést k ohrožení těchto druhů na bytí nebo k jejich degeneraci, k narušení rozmnožovacích schopností druhů, zániku populace druhů nebo zničení ekosystému, jehož jsou součástí. Při porušení těchto podmínek je orgán ochrany přírody oprávněn rušivou činnost omezit stanovením závazných podmínek.
(2) Ochrana podle odstavce 1 se nevztahuje na zásahy při hubení rostlin a živočichů upravené zvláštními předpisy. Ohrožené nebo vzácné druhy živočichů a rostlin jsou zvláště chráněny podle § 48 až 50 tohoto zákona.
(3) Fyzické a právnické osoby jsou povinny při provádění zemědělských, lesnických a stavebních prací, při vodohospodářských úpravách, v dopravě a energetice postupovat tak, aby nedocházelo k nadměrnému úhynu rostlin a zraňování nebo úhynu živočichů nebo ničení jejich biotopů, kterému lze zabránit technicky i ekonomicky dostupnými prostředky. Orgán ochrany přírody uloží zajištění či použití takovýchto prostředků, neučiní-li tak povinná osoba sama.
§ 5 odst. 1
Jak vyplývá z citovaného odstavce 1., dává zákon ochranu všem živočišným a rostlinným druhům, jejich jednotlivým populacím a ekosystémům, které obývají. Jedinou výjimkou jsou zásahy při hubení rostlin a živočichů podle zvláštních předpisů uvedené v odstavci 2, kterými je myšlena deratizace a další opatření ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví  a zásahy proti škodlivým organismům ve smyslu rostlinolékařských nebo veterinárních předpisů.
Ochrana druhů
Podle § 5 odst. 1 zákona jsou tedy všechny druhy rostlin a živočichů (a podle definice druhu v § 3 odst. 1 písm. g) zákona i nižší taxonomické jednotky, tedy poddruhy, případně jasně vylišené variety atp. a v rámci zjednodušené legislativní definice rostliny také houby) chráněny před zničením a dalšími zásahy, které by je mohly „ohrozit na bytí“. V rámci České republiky by tak nemělo dojít k vyhubení žádného z přítomných druhů rostlin a živočichů. Tato ochrana má zásadní význam především u vzácnějších druhů u nichž by fakticky k vyhubení mohlo skutečně dojít (běžně rozšířené druhy, jako je třeba kopřiva, sýkora koňadra nebo prase divoké, této ochraně také podléhají, ale fakticky u nich k vyhubení nejspíš nedojde). Pro druhy, které mají třeba jedinou lokalitu výskytu, jako třeba šídlatec Bembidion argenteolum a řada dalších živočichů (zejména bezobratlých) či rostlin, by však měla být velice účinná.
Rostlinné a živočišné druhy však nejsou zákonem chráněný pouze před vyhubením, ale také   před zásahy, které by vedly k jejich degeneraci či k narušení rozmnožovacích schopností druhů. Tato část § 5 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. je pravděpodobně jediným ustanovením, které nějakým způsobem, alespoň částečně, postihuje otázku ochrany genofondu. Na úrovni druhu (resp. i nižších taxonomických jednotek – viz výše) by tak nemělo lidskými zásahy, jako je odchyt či sběr nebo přímé ničení rostlin a živočichů, dojít k narušení genetické variability a populační struktury v takové míře, aby to vedlo k „degeneraci“ (ve smyslu zjednodušení genetické variability s rizikem bottleneck efektu atp.) nebo snížení reprodukční úspěšnosti (ať už v důsledku genetických změn nebo z důvodu nedostupnosti potřebných sexuálních partnerů, např. naředěním populace nebo selektivnímu omezení jednoho pohlaví, či reprodukceschopných věkových kategorií). Takovéto dopady mohou reálně nastat opět především u vzácnějších, málo rozšířených a málo početných druhů, ale v závislosti na intenzitě „zásahu“ mohou připadat v úvahu ve více případech než úplné vyhubení (čím intenzivnější zásah, tím větší možnost dopadu i na běžnější druhy).
Ochrana populací
Obecná ochrana jde ovšem ještě dál a neřeší pouze druhy a jejich genofond či rozmnožovací schopnosti, ale také ochranu jednotlivých populací, které jsou chráněny před zánikem (zničením). Hovoříme-li o populaci, je nutné si uvědomit co to znamená – v tomto případě zákon neobsahuje žádnou specifickou definici, takže je možné/nutné vycházet z obecného vymezení pojmu populace - za populaci je obecně považován soubor jedinců téhož druhu vyskytující se v určitém prostoru a čase, ale samozřejmě věc je poněkud složitější (více např. Begon M., Harper J.L., Townsend,C.R - Ekologie jedinci, populace a společenstva). Zásadní otázkou z hlediska posouzení možnosti zániku populace je, jak daná populace vypadá a funguje, jakou má velikost, jak je prostorově omezena či izolována atp. Tak jako se ochrana na úrovni celých druhů uplatní nejčastěji u těch vzácných a málo početných, bude tomu i na úrovni populací. U druhů s velkými, početnými populacemi a vysokou mobilitou, kde ztráta části jedinců populaci nijak neohrozí nebo bude snadno nahrazena, k porušení obecné ochrana zřejmě nenastane. Zánik malých populací (i izolovaných populací jinak běžných druhů), však může nastat mnohem častěji a samozřejmě opět platí, že čím větší impakt tím také větší případné riziko, že k zániku populace určitého druhu dojde.
Ochrana ekosystému
Před zničením je chráněn také ekosystém jehož součástí je jakýkoli druh rostliny či živočicha, tedy v podstatě všechny ekosystémy. Záleží ovšem samozřejmě na tom, o jaký ekosystém se jedná – ten není opět v zákoně definován (je tedy opět nutné vycházet z odborného vymezení tohoto pojmu, kde se jím zpravidla rozumí celek zahrnující všechny živé organizmy, jejich abiotického prostředí a vzájemné interakce a funkce v daném časoprostoru) a obecná ochrana se v praxi uplatní zas především u těch, jež jsou nějak omezené a jejich zničení připadá reálně v úvahu. Záležet také bude na nárocích a ekosystémových vazbách jednotlivých druhů. V případě generalistů využívajících široké spektrum typů prostředí k zničení ekosystému(ů) jehož jsou součástí dojde jen obtížně. Naopak u specializovaných druhů vázaných často na specifická stanoviště je pravděpodobnost zničení konkrétního stanoviště a ekosystému mnohem vyšší. Může se ale také jednat o nějakým způsobem „ostrovní“ ekosystémy, jako třeba vodní plochy nebo skalní výchozy uprostřed jiného (třeba agrárního) prostředí atp.
Omezení rušivé činnosti
Zákon v rámci obecné druhové ochrany nestanoví žádné konkrétnější zákazy…, ale výše uvedené podmínky. Při porušení těchto podmínek je orgán ochrany přírody oprávněn rušivou činnost omezit stanovením závazných podmínek (dříve ji mohl i zcela zakázat, to však bylo v rámci novely zákona č. 114/1992 Sb. související se změnou stavebního zákona v r. 2012 zrušeno). Pokud tedy dochází k ohrožení druhu, jeho genofondu či rozmnožovacích schopností, hrozí zánik populace nebo ekosystému orgán ochrany přírody může (a měl by) přijmout adekvátní opatření. Ve vazbě na to, jaký má rušivá činnost charakter, resp. kdo ji provádí, může orgán ochrany přírody buďto omezit rušivou činnost rozhodnutím nebo opatřením obecné povahy (viz § 77 odst. 1 písm c) zákona č. 114/1992 Sb.).
Forma rozhodnutí se používá v případech, kdy je původcem „rušivé činnosti“ konkrétní fyzická či právnická osoba a lze tedy adresně vést správní řízení. Naopak v případech, kdy jde o takzvaně „blíže neurčený okruh osob“, tedy v případech, kdy dochází např. ke kumulativní vlivu aktivit mnoha různých subjektů, se uplatní forma opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy, zavedené správním řádem v r. 2004, je formou na pomezí správního aktu a obecně platného předpisu a nahradilo v zákoně č. 114/1992 Sb. na mnoha místech dřívější vyhlášky okresních úřadů, resp. nařízení obcí. Příslušnými orgány pro vydání rozhodnutí či opatření obecné povahy podle § 5 odst. 1 ZOPK jsou nyní obce s rozšířenou působností (ve zvláště chráněných územích aj. jsou ovšem kompetence jiné – viz dále).       
Přestože je v § 5 odst. 2 zákona uvedeno konstatování, že „ohrožené nebo vzácné druhy živočichů a rostlin jsou zvláště chráněny podle § 48 až 50 tohoto zákona“, neznamená to, že by obecná ochrana (a možnost omezit rušivou činnost) u zvláště chráněných druhů zcela neplatila. Ve většině případů bude zvláštní druhová ochrana podle § 48 a násl. zákona č. 114/1992 Sb., která zahrnuje zákazy směřující k ochraně jednotlivých jedinců zvláště chráněných druhů, přísnější a pro obecnou ochranu tedy „nezbude prostor“. Pokud, ale ochrana jedinců není dostatečná, dochází k ohrožení druhu, populace či ekosystému, jak je uvedeno v § 5 odst. 1 zákona, vztáhne se obecná ochrana i na druhy zvláště chráněné. Omezení případné rušivé činnosti v případě zvláště chráněných druhů řeší podle § 77a odst. 5 písm. a) a 78 odst. 1 zákona orgány do jejichž působnosti ochrana zvláště chráněných druhů standardně patří, tedy krajské úřady, resp. správy CHKO a NP (popř. další tam, kde je působnost orgánů ochrany specielně upravena, jako např. ve vojenských újezdech).
§ 5 odst. 3
Ochrana před nadměrným úhynem či zraňováním
Obecná ochrana rostlin a živočichů zahrnuje také povinnost pro fyzické a právnické osoby aby při celé řadě činností zamezili nadměrnému úhynu rostlin a zraňování nebo úhynu živočichů nebo ničení jejich biotopů, byť je tato povinnost omezena na existenci technicky a ekonomicky dostupných prostředků. Klíčové v tomto ustanovení zákona je slovo „nadměrnost“. To je jednak nutné chápat v návaznosti na § 5 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., tedy nadměrné je to, co směřuje k porušení obecné ochrany (ohrožení druhů, populací, ekosystémů), ale také ve vazbě na závěrečnou část samotné věty v § 5 odst. 3 zákona, tedy možnost úhynu či zraňování zabránit použitím dostupných prostředků – nadměrné je z tohoto pohledu to, čemu bylo možné předejít. Sporné samozřejmě může být, co chápat jako technicky či ekonomicky dostupný prostředek. To se bude jistě lišit případ od případu, ve vazbě na charakter činnosti, poměr přínosů a nákladů (činnosti i potřebného opatření, resp. „prostředku“) atp., ale u značné části uvedených aktivit, lze dnes dostupné prostředky (technicky i ekonomicky) najít a mnohdy je řešením i pouhé organizační či technologické opatření, které nijak výrazné zatížení negeneruje.      
Výčet činností, na které se uvedená povinnost vztahuje, zahrnuje zemědělské a lesnické práce, tedy hospodaření a jeho dopady, jako může být například usmrcování či zraňování živočichů při seči a jiném použití mechanizace nebo úhyn rostlin či živočichů (jako necílových organismů) v důsledku použití pesticidů atp. Další okruh činností zahrnuje stavební práce. Zákonem stanovená povinnost může v tomto případě představovat potřebu omezení rozsahu stavebních prací, včetně terénních úprav tak, aby nedocházelo k zbytečnému (nadměrnému) poškození přírodních biotopů (např. v rámci dočasného záboru nebo se stavbou souvisejících terénních a vegetačních úprav), volbu technologií, postupů a harmonogramu prací, které omezí riziko zranění či úhynu živočichů (pokud jsou na stavbě přítomni nebo se na ní dostávají) atp. Obdobně je tomu i v případě vodohospodářských úprav – zde je spíš potřebné upozornit, na samotný pojem „vodohospodářské úpravy“. Ten není opět definován, a to přesto, že je v současnosti používán v rámci zákona č. 254/2001 Sb., o vodách. V příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, kde se pojem „vodohospodářské úpravy“ také vyskytuje, jsou mezi ně zahrnuty např. odvodnění, závlahy, protierozní   ochrana, terénní   úpravy,   lesnicko-technické meliorace atp. Je však zřejmé, že v rámci § 5 odst. 3 zákona bude tímto pojmem myšlena pouze ta část aktivit, které mají nestavební charakter (vodní díla, resp. vodohospodářské stavby by měly být „pokryty“ výše zmíněnými stavebními pracemi) a kromě příkladů zmíněných v zákoně č. 100/2001 Sb. může jít také např. o úpravy koryt vodních toků v rámci jejich údržby atp. Poslední dva okruhy aktivit zahrnují dopravu a energetiku, u kterých jde především o povinnost omezení dopadu provozování jejich infrastruktury (výstavba je řešena opět v rámci povinnosti vztahující se ke stavebním pracím) a tedy o zajištění takových opatření, které sníží zejména mortalitu a zraňování živočichů na silniční síti či energetických zařízeních (kolize živočichů s dopravními prostředky, úhyny živočichů na el. vedení nebo při výrobě el. energie, tedy např. úhyny v důsledku provozu větrných či vodních elektráren atp.), ale také případné poškozování biotopů či ničení rostlin, např. v důsledku použití chemických prostředků při údržbě aj. V případě energetiky je zde samozřejmě velmi úzká vazba na povinnost stanovenou v § 5a odst. 5 zákona č. 114/1992 Sb. (a stejně tak podle § 25 odst. 11 písm. g) energetického zákona), tedy povinnost zabezpečit nadzemní vedení vysokého napětí opatřeními proti usmrcování ptáků elektrickým proudem.
Zajištění opatření (prostředků) proti úhynu a zraňován      
Naplňování popsaných povinností by mělo být při uvedených činnostech „automatické“ (jde o zákonem stanovenou povinnost obdobně jako třeba dodržování jízdy v pravém jízdním pruhu). Pokud však k úhynu či zraňování dochází, resp. potřebná opatření aplikována nejsou, může uložit (uloží) orgán ochrany přírody jejich zajištění či použití sám. Oproti § 5 odst. 1 zákona se v tomto případě bude jednat vždy o rozhodnutí, tedy individuální správní akt, a to s ohledem na skutečnost, že plnění povinnosti zamezit nadměrnému úhynu či zraňování je nutné vždy řešit s konkrétní fyzickou či právnickou osobou provádějící některou z vyjmenovaných činností. Příslušným orgánem jsou opět obce s rozšířenou působností, resp. v případě zvláště chráněných druhů krajské úřady a správy CHKO či NP (v případě zvláště chráněných druhů sice platí ochrana každého jedince mj. před usmrcováním, ničením či zraňováním, nicméně povinnost stanovená § 5 odst. 3 zákona, která má i preventivní charakter, platí také a zvláštní ochranu doplňuje).
Kromě kontroly a případného uložení zajištění potřebných opatření (prostředků) proti nadměrnému úhynu či zraňování v případech, kdy již činnost probíhá, by orgány ochrany přírody také měly sledovat, zda je povinnost podle § 5 odst. 3 zákona (a také ochrana podle § 5 odst. 1) respektována např. v rámci přípravy projektů atp. Jako dotčený orgán případně upozorňují na nedostatky, nutnost zahrnutí potřebných prostředků nebo přijetí vhodného postupu (např. usměrnění harmonogramu prací mimo roční či denní dobu, kdy by bylo riziko dopadu na rostliny či živočichy vysoké, upřesnění podmínek, které by měly být při činnosti dodrženy, aby byl úhyn či zraňování omezeny atp.).