Aplikovatelnost obecné ochrany rostlin a živočichů v praxi

Vývoj předmětu regulace

Základní právní úprava je obsažena v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen ZOPK), v části upravující obecnou ochranu rostlin a živočichů.

Předmět regulace, řešený jednotlivými ustanoveními § 5 (a později § 5a a § 5b) doznal oproti původnímu rozsahu, deklarovanému na počátku účinnosti ZOPK, v roce 1992 značných změn a doplňků, které reflektovaly vývoj ochranářských potřeb a cílů zejména v souvislosti s implementací legislativy EU do našeho právního řádu, potřebou regulovat vznik a činnost záchranných stanic a péči o handicapované živočichy.

Původní rozsah regulace, zaměřený na ochranu populací obecně se vyskytujících druhů rostlin a živočichů před lidskými aktivitami, které by mohly vést k zániku těchto lokálních či regionálních populací, řešilo pouhých 6 odstavců § 5 s vnitřně konzistentní povahou.

V současné době obsahuje § 5 (doplněný o § 5a a § 5b) již celkem 22 odstavců, z nichž 7 řeší obecnou ochranu rostlin a živočichů takřka v původním rámci zaměření, 4 odstavce řeší problematiku péče o handicapocané živočichy a záchranné stanice a v 11 odstavcích § 5a a 5b je řešena problametika ochrany ptáků dle příslušné směrnice EU.

Rámec této úvahy o aplikovatelnosti obecné ochrany rostlin a živočichů se bude zabývat, vzhledem k výše uvedenému vývoji, pouze problematikou prvních šesti odstavců páteho paragrafu ZOPK.

Pro úplnost je na místě doplnit, že rostlinou se podle § 3 odst. 1 písm. c) rozumí jedinec nebo kolonie rostlinných druhů včetně hub, jejichž populace se udržují v přírodě samovolně. Rostlinou jsou všechny její podzemní i nadzemní části. Živočichem se pak podle § 3 odst. 1 písm. d) rozumí jedinec živočišného druhu, jehož populace se udržují v přírodě samovolně, a to včetně jedince odchovaného v lidské péči vypuštěného v souladu s právními předpisy do přírody. Živočichem se rozumí všechna vývojová stadia daného jedince. Jedinec zdivočelé populace domestikovaného druhu se za volně žijícího živočicha nepovažuje.

Aplikovatelnost jednotlivých ustanovení o obecné ochraně

Pojem obecné ochrany rostlin a živočichů je deklarován tak, že všechny druhy rostlin a živočichů jsou chráněny před zničením, poškozováním, sběrem či odchytem, který vede nebo by mohl vést k ohrožení těchto druhů na bytí nebo k jejich degeneraci, k narušení rozmnožovacích schopností druhů, zániku populace druhů nebo zničení ekosystému, jehož jsou součástí. Při porušení těchto podmínek je orgán ochrany přírody oprávněn rušivou činnost omezit stanovením závazných podmínek. Z výše uvedeného je tak zřejmé, že se jedná o právní úpravu zajišťující ochranu celých populací, což je zásadní rozdíl oproti zvláštní druhové ochraně, která je založena na ochraně jedinců.

K vydání správního aktu, kterým by byla taková rušivá činnost omezena, jsou kompetentní krajské úřady (pro živočichy a rostliny zvláště chráněné + pro rostliny a živočichy bez zvláštní druhové ochrany na území přírodních památek a přírodních rezervací, včetně ochranných pásem, nacházejících se v jejich věcné a územní příslušnosti) nebo úřady obcí s rozšířenou působností (pro rostliny a živočichy bez zvláštní druhové ochrany mimo zvláště chráněná území a jejich ochranná pásma), případně AOPK a Správy NP na území maloplošných chráněných území národní kategorie a velkoplošných chráněných území (včetně jejich ochranných pásem) či újezdní úřad na území vojenského újezdu.

Jako forma správního aktu připadá v úvahu opatření obecné povahy, pokud jde o blíže neurčený okruh osob, jejichž činnost má být omezena, nebo správní rozhodnutí v opačném případě. Povaha věci nepředpokládá návrhové řízení, nicméně není vyloučeno zahájení řízení ex offo na základě podnětu adresáta daného správního aktu.

Ze správní praxe jsou známy případy využití tohoto institutu k ochraně místních populací hlemýždě zahradního a česneku medvědího před nepřiměřeným sběrem a časová regulace lovu vodního ptactva v regionu okresu. Jedná se však již o případy staršího data.

U tohoto institutu stojí za uvážení, zda jeho použití i pro zvláště chráněné druhy nebrání specialita silnější ochrany vyjádřená odkazem na § 48 až 50 ve druhé větě odstavce druhého § 5, případně zda není výhodnější pro uvedený účel použít omezení či zákaz činnosti dle § 66 ZOPK.

Při praktickém využití regulace činností podle ustanovení odstavce 1 § 5 je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost skutečnosti, že jím deklarovaná ochrana rostlin a živočichů se nevztahuje na zásahy při hubení rostlin a živočichů upravených zvláštními předpisy na úseku zemědělství, veterinární péče, rostlinolékařské péče, veřejného zdraví, zdravotnictví, myslivosti a rybářství, což vyžaduje v konkrétních případech úzkou součinnost s příslušnými odvětvovými orgány veřejné správy. V této souvislosti je na místě upozornit na § 65 ZOPK, kde se uvádí, že orgán státní správy vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jimiž mohou být dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, tak činí jen po dohodě s orgánem ochrany přírody.

Aplikace institutu regulace činností podle uvedených ustanovení § 5 ZOPK není v současnosti příliš frekventovaná, má lokální a regionální význam jako vhodná možnost ochrany zejména ohrožených populací rostlin a živočichů, kteří nepožívají zvláštní druhové ochrany.

Při praktickém využití je třeba vždy zvážit alternativní použití § 66, který může být podle podmínek daného případu i věcně a procesně výhodnější.

Další deklarovanou formou obecné ochrany rostlin a živočichů je zavázání fyzických a právnických osob, které jsou povinny při provádění zemědělských, lesnických a stavebních prací, při vodohospodářských úpravách, v dopravě a energetice postupovat tak, aby nedocházelo k nadměrnému úhynu rostlin a zraňování nebo úhynu živočichů nebo ničení jejich biotopů, kterému lze zabránit technicky i ekonomicky dostupnými prostředky. Orgán ochrany přírody uloží zajištění či použití takovýchto prostředků, neučiní-li tak povinná osoba sama.

U tohoto institut je charakteristické, že zákon přímo zavazuje povinné osoby k určitému ekologicky šetrnému chování, byť je definice negativních dopadů a společensky žádoucího postupu zatížena neurčitostí pojmů nadměrnosti nežádoucích efektů a technické a ekonomické dostupnosti nápravných prostředků. To klade na ukládající orgán ochrany přírody těžké břemeno exaktního odůvodnění, které musí obsahovat přesvědčivou argumentaci o naplnění těchto neurčitých podmínek. V praxi to znamená, že nejlépe je postupovat s hlubokou znalostí dané problematiky a to nejen na straně chráněné přírody, ale i na straně povinného subjektu, který by měl být s uloženými opatřeními srozuměn.

K vydání správního aktu, kterým by bylo zajištění či použití takových prostředků povinné osobě uloženo, jsou kompetentní krajské úřady nebo úřady obcí s rozšířenou působností, případně AOPK a Správy NP či újezdní úřad (viz výše). Základní kompetenční dělení dle zvláště chráněných a nechráněných druhů není v tomto případě příliš praktické, protože se nejčastěji bude jednat o zasažení obou těchto skupin toutéž činností. Vedle souběžně vedených, případně sloučených řízení je zajímavou alternativou vedení jen jednoho řízení a to ve prospěch druhů chráněných s tím, že nechráněné se s nimi „biotopově svezou“.

Jako forma správního aktu připadá v úvahu pouze správní rozhodnutí. Povaha věci nepředpokládá návrhové řízení.

Ze správní praxe mi nejsou známy příklady vedení takových řízení, nejspíše však nějaké vedeny byly. Jako věcně ideální a společensky akutní se teoreticky jeví využití tohoto institutu k náhradě pro ptáky tak smrtících stožárů elektrického vedení. Odstavec 5 § 5a ZOPK sice deklaruje, že každý, kdo buduje nebo rekonstruuje nadzemní vedení vysokého napětí, je povinen opatřit je ochrannými prostředky, které účinně zabrání usmrcování ptáků elektrickým proudem, je však otázkou, zda se toto ustanovení zbytečně se zněním odstavce 3 § 5 nekříží a nerozmělňuje tak již dříve existující dostatečnou právní úpravu. Nicméně je možné ustanovení § 5a odst. 5 přiznat informační funkci upozorňující zejména v okamžiku svého přijetí na dlouhodobě existující problém. Z právního hlediska se pak jedná o speciální právní úpravu ve vztahu k ustanovení § 5 odst. 3.

Poslední deklarovanou formou obecné ochrany rostlin a živočichů je omezení záměrného rozšiřování geograficky nepůvodních druhů a kříženců rostlin či živočichů do krajiny. To je možné jen s povolením orgánu ochrany přírody. Toto ustanovení neplatí pro nepůvodní druhy rostlin, pokud se hospodaří podle schváleného lesního hospodářského plánu nebo vlastníkem lesa převzaté lesní hospodářské osnovy. Geograficky nepůvodní druh rostliny nebo živočicha je přitom definován jako druh, který není součástí přirozených společenstev určitého regionu.

Vzhledem k tomu, že regulace rozšiřování geograficky nepůvodních druhů je předmětem samostatného příspěvku v rámci tohoto cyklu, ponechávám prostor ostatním přispěvatelům a uvedu pouze lakonicky, že se jedná o vydávání souhlasu v návrhovém správním řízení, které je vedeno na žádost právnické či fyzické osoby. Základní kompetence k vydání tohoto rozhodnutí spočívá na úřadech obcí s rozšířenou působností, případně AOPK a Správách NP na území maloplošných chráněných území národní kategorie a velkoplošných chráněných území, krajských úřadech na území přírodních památek a přírodních rezervací, včetně ochranných pásem, nacházejících se v jejich věcné a územní příslušnosti či újezdních úřadech na území vojenských újezdů. V posledních létech zažívají tato řízení díky módě zakládání plantáží rychle rostoucích energetických dřevin nebývalý početní rozmach, i když je otázkou, zda se vůbec jedná o záměrné rozšiřování nepůvodních druhů a kříženců do krajiny.

Tečkou (nebo vykřičníkem?) obecné ochrany rostlin a živočichů je ustanovení odstavce 6 § 5 ZOPK, které deklaruje, že orgán ochrany přírody může rozhodnout v souladu se zvláštními právními předpisy (podle odkazu jde o zákon o ochraně zvířat před týráním) o odlovu geograficky nepůvodních živočichů, včetně stanovení podmínek. Toto ustanovení novějšího data bylo zřejmě reakcí na ochranářské obavy o čistotu genofondu autochtonních živočichů před uniklými vetřelci ze zájmových chovů. Z povahy věci vyplývá, že se zřejmě nejedná o návrhové řízení a dále o to, že při vedení tohoto řízení musí orgán ochrany přírody postupovat v úzké součinnosti se státní správou myslivosti či rybářství podle charakteru odlovovaného živočicha. Touto „loveckou“ kompetencí jsou ve zbytkové působnosti nadány úřady obcí s rozšířenou působnosti a potažmo specielní orgány ochrany přírody jako v předchozím případě. Je nanejvýš pravděpodobné, že tento institut bude naplňován velmi sporadicky.

Na závěr je pak ještě možné ve vztahu k obecné ochraně živočichů konstatovat, že z právní úpravy postavení zvířete v občanském zákoníku^[1], nelze dovozovat žádné bezprostřední účinky na interpretaci nebo aplikaci planých veřejnoprávních norem na úseku ochrany zvířat, včetně příslušných ustanovení ZOPK.

Právní předpisy: (v platném a účinném znění):

Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník   

Použitá literatura:

MIKO, Ladislav; BOROVIČKOVÁ, Hana. (ed.): Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H.Beck, 2007.

Müllerová, H.: Zvíře jako předmět právní úpravy veřejného práva a nový občanský zákoník, České právo životního prostředí, číslo 1, 2014. ISSN 1213-5542.

Prchalová, J.: Zákon o ochraně přírody a krajiny a Natura 2000, 2. aktualizované a doplněné vydání k 1. 3. 2010, Linde, Praha, 2010. ISBN 978-80-7201-806-2.

Autor: JUDr. Pavel Nesvatba

Oponent: Ing. Jana Šabacká

^[1] Viz § 494 občanského zákoníku: „Živé zvíře má zvláštní význam a hodnotu již jako smysly nadaný živý tvor. Živé zvíře není věcí a ustanovení o věcech se na živé zvíře použijí obdobně jen v rozsahu, ve kterém to neodporuje jeho povaze.“