Řízení o vypořádání námitek k návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území

Verze PDF

Procesně poněkud komplikovanou součástí postupu vyhlašování zvláště chráněných území je řízení o námitkách k návrhu na vyhlášení. Přestože se úprava v zákoně o ochraně přírody a krajiny jeví jako komplexní, není možné ji aplikovat samotnou. Naopak – je třeba současně postupovat podle správního řádu, což v praxi přináší nejednu nejasnost.
 
Platná právní úprava
Proces vyhlašování zvláště chráněných území upravuje zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně přírody), ve své části třetí, zejména v ustanovení § 40 a následujících. Některé podrobnosti k procesu vyhlašování pak stanoví také vyhláška č. 64/2011 Sb., o plánech péče, podkladech k vyhlašování, evidenci a označování chráněných území. Dále je vhodné seznámit se také s metodickým pokynem Ministerstva životního prostředí k vyhlašování přírodních rezervací a přírodních památek.
Za zvláště chráněná území lze vyhlásit přírodovědecky či esteticky velmi významná nebo jedinečná území, vyhlašují se v šesti kategoriích – národní parky, chráněné krajinné oblasti, národní přírodní rezervace, přírodní rezervace, národní přírodní památky a přírodní památky. Národní parky se vyhlašují zákonem, chráněné krajinné oblasti nařízením vlády, národní přírodní rezervace a národní přírodní památky vyhláškou ministerstva a přírodní rezervace a přírodní památky nařízením kraje či Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky1. Vydání právního předpisu však předchází poměrně dlouhý proces, který započíná zpracováním a projednáním návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území2.
Prvním krokem tohoto procesu je zpracování návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území. Orgán ochrany přírody vyhodnotí stav dochovaného přírodního prostředí v území a navrhne vhodný způsob a rozsah ochrany území včetně jeho bližších ochranných podmínek. Zpracovaný návrh na vyhlášení zvláště chráněného území zašle orgán ochrany přírody obcím a krajům, jejichž území se návrh dotýká. Obce a kraje mohou k návrhu uplatnit v písemné podobě ve lhůtě devadesáti dnů ode dne doručení námitky. Vlastníkům nemovitostí dotčených návrhem a zapsaných v katastru nemovitostí zašle písemné oznámení o předložení návrhu k projednání spolu s informací o tom, kde je možno se seznámit s jeho úplným zněním, kdo je oprávněn podat k němu námitky a kdy uplyne lhůta pro jejich podání (v praxi se, není-li návrh na vyhlášení značně rozsáhlý, zasílá vlastníkům přímo tento návrh, nikoliv pouze oznámení o jeho předložení k projednání). Vlastníci nemovitostí mohou k návrhu uplatnit v písemné podobě ve lhůtě devadesáti dnů ode dne doručení námitky, avšak pouze proti takovému navrženému způsobu nebo rozsahu ochrany, jímž by byl vlastník dotčen ve výkonu svých práv nebo povinností.
Návrh na vyhlášení přírodních rezervací a přírodních památek projedná orgán ochrany přírody také se všemi orgány státní správy dotčenými podle zvláštních právních předpisů (tj. orgány ochrany přírody, státní správy lesů, státní správy myslivosti, územního plánování, popř. dalšími). Dotčené orgány státní správy se musí k předloženému návrhu vyjádřit nejpozději do 30 dnů od jeho předložení. V případě vyhlášení národních parků, chráněných krajinných oblastí, národních přírodních rezervací a národních přírodních památek projedná orgán ochrany přírody záměr (návrh) v souladu se zněním § 41 odst. 2 zákona o ochraně přírody s ústředními orgány státní správy dotčenými podle zvláštních předpisů. Lhůty pro vyjádření ústředních orgánů státní správy se řídí Legislativními pravidly vlády3.
Oznámení návrhu na vyhlášení orgán ochrany přírody zároveň zveřejní na portálu veřejné správy. Ostatním fyzickým a právnickým osobám, které nebyly zmíněny výše, musí být umožněno nahlédnout do návrhu a seznámit se s ním. Mají také možnost podat písemné připomínky k návrhu. K těmto připomínkám ale orgán ochrany přírody nemusí při dalším zpracování návrhu přihlédnout.
Obsahem námitek může být nesouhlas s názvem zvláště chráněného území, jeho navrženou kategorií, předmětem ochrany, navrhovanými bližšími ochrannými podmínkami či s vymezením vyhlašovaného ochranného pásma. Předmětem rozhodnutí o vypořádání námitek vydávaným podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody jsou však v případě vlastníků pouze námitky proti takovému navrženému způsobu nebo rozsahu ochrany, jímž by byli dotčeni ve výkonu svých práv nebo povinností.
 
Řízení o vypořádání námitek
Uplatněním námitek je zahájeno správní řízení o vypořádání námitek. O vypořádání námitek musí orgán ochrany přírody rozhodnout nejpozději do 60 dnů ode dne uplynutí lhůty pro jejich uplatnění. Jedná se o poměrně dlouhou lhůtu, což je samozřejmě správné, neboť vyjednávání a dohoda s vlastníky dotčených pozemků o vypořádání námitek před vydáním rozhodnutí je jedinou skutečně vhodnou cestou pro zajištění budoucí bezproblémové úpravy režimu v území. Přestože je řízení o vypořádání námitek procesně částečně upraveno přímo v § 40 zákona o ochraně přírody, který je možno považovat za lex specialis vůči některým ustanovením správního řádu, není tato úprava dostatečně komplexní na to, aby bylo možno aplikovat pouze ji a nedostát procesním povinnostem uloženým správnímu orgánu dle správního řádu. Aby bylo možno se správnímu řádu „vyhnout“ a postupovat jednodušším způsobem, musel by jeho použití zákon explicitně vyloučit (jak v mnoha případech činí například lesní zákon).
 
Společné nebo samostatné řízení?
Otázky vyvolává věta předposlední ustanovení § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody, které říká, že „o jednotlivých námitkách se rozhodne zpravidla ve společném řízení“. V praxi je totiž řízení naopak obvykle vedeno s jednotlivými vlastníky, kteří uplatnili námitky, řízení samostatné, neboť to umožňuje vynechat některé procesní kroky, které by bylo nutno učinit v případě řízení společného, jak bude patrno z dalšího textu. Pokud se orgán ochrany přírody rozhodne vést společné řízení, musí uvědomit podle § 47 správního řádu o společném řízení všechny jemu známé účastníky (popř. podle § 140 odst. 1 správního řádu již probíhající správní řízení spojit).
Účastníky řízení jsou pouze fyzické a právnické osoby, které proti návrhu uplatnily námitky. Toto ustanovení je speciální vůči § 70 odst. 3 a § 71 odst. 3 zákona o ochraně přírody. Spolky a obce tedy mohou být účastníky řízení o námitkách pouze v případě, že uplatnily k návrhu na vyhlášení námitky, přičemž spolek musí navíc splňovat podmínku, že je vlastníkem dotčeného pozemku4.
Odlišný postup pro společné řízení oproti řízením vedeným samostatně je zjevný též z řízení o případném odvolání proti vydanému rozhodnutí o vypořádání námitek. V případě společného řízení je třeba postupovat podle § 86 správního řádu, tj. vyrozumět ostatní účastníky o odvolání s možností vyjádřit se k němu. Je to samozřejmě poměrně nelogické, neboť skutečnost, že má být rozhodováno zpravidla ve společném řízení určitě neznamená, že by tím jednotliví účastníci získávali nějakou možnost „vlamovat se“ do výroků, které se týkají ostatních účastníků řízení. Účastník řízení má možnost odvolat se jen proti těm z výroků, které se ho týkají a celé odvolací řízení už je pak de facto vedeno jen s ním, nikoliv už se všemi účastníky námitkového řízení, kteří mohou pouze přihlížet a popř. přidat nějaký argument na tu či onu stranu.
Racionálním se jeví aby, přestože zákon o ochraně přírody říká něco jiného, bylo zpravidla vedeno řízení samostatné, zejména pak v případech, kde se dá čekat, že se některý z účastníků odvolá.
 
Rozhodnutí o vypořádání námitek
Rozhodne-li se orgán ochrany přírody námitkám vyhovět, nesmí se jednat o změnu, která by nově omezovala práva dotčených subjektů, které nepodaly námitky a nejsou tudíž účastníky řízení o vypořádání námitek. V opačném případě by bylo nutné s nimi návrh znovu projednat.Rozhodnutí o vypořádání námitek je klasickým správním rozhodnutím se všemi náležitostmi dle správního řádu, s možností využít řádného opravného prostředku (odvolání).
Návrh je následně uveden do souladu s námitkami, kterým bylo vyhověno. Rozhodnutí o námitkách jsou závazným podkladem pro podobu návrhu právního předpisu (nařízení krajského úřadu či AOPK ČR, vyhlášky MŽP, nařízení vlády či zákona) o vyhlášení příslušného zvláště chráněného území, který následně prochází standardním legislativním procesem. Jinými slovy – omezení vlastníků dotčených nemovitostí nastane teprve s účinností příslušného právního předpisu, avšak maximální možný rozsah tohoto omezení je závazně stanoven již rozhodnutím o vypořádání námitek.
 
Další procesní specifika
Je vhodné připomenout, že řízení ve věcech ochrany přírody a krajiny mají některá specifika, která vyplývají z ustanovení § 83 a následujících zákona o ochraně přírody. Jde  o speciální úpravu, která se uplatní přednostně před úpravou obsaženou ve správním řádu. Jedná se o následující odchylky od klasického správního řízení: vedení ústního jednání, lhůty pro rozhodnutí a možnost změny rozhodnutí. Ustanovení § 83 odst. 4 zákona o ochraně přírody dále obsahuje ustanovení o možnosti sloučit řízení. Zde se však nejedná o odchylku oproti správnímu řádu, tuto možnost správní řád předpokládá také (viz § 140 správního řádu). Jedná se o obsolentní ustanovení, které mělo být po přijetí nového správního řádu, s účinností od 1. ledna 2006, odstraněno. Všechna tato specifika (s výjimkou speciálního stanovení lhůt) mohou být významná i při vedení řízení o vypořádání námitek k návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území.
- Vedení ústního jednání (§ 83 odst. 1 a 2)
Je stanoveno, že k ústnímu jednání přizve orgán ochrany přírody všechny jemu známé účastníky řízení. V případech rozhodnutí dotýkajících se rozsáhlejšího území, může-li rozhodnutí ovlivnit přírodní poměry v územních obvodech několika obcí, oznámí orgán ochrany přírody termín a předmět ústního jednání také veřejnou vyhláškou (viz § 25 odst. 3 správního řádu) vyvěšenou v těchto obcích. Je tomu tak proto, že ne vždy je možné, aby byli orgánu ochrany přírody všichni potenciální účastníci známy a účelem tohoto ustanovení tudíž je předejít tomu, aby byli někteří účastníci zkráceni na svých právech. Orgán ochrany přírody je povinen doručit předvolání k ústnímu jednání účastníku řízení nejméně 15 dnů (ve zvláště složitých případech 30 dnů) předem. Pro veřejnou vyhlášku platí totožná lhůta, musí být vyvěšena taktéž po 15 dnů přede dnem konání ústního jednání. Obecná lhůta, stanovená správním řádem je pouze pětidenní (viz ustanovení § 59 správního řádu).
- Změny a zrušení rozhodnutí (§ 84)
Správní řád obecně neumožňuje správním orgánům změnit či zrušit jimi vydaná rozhodnutí, nejedná-li se o postup podle ustanovení § 101 správního řádu. Zákon o ochraně přírody, s ohledem na značnou dynamiku přírodních procesů a dalších jevů, které se stávají předmětem řízení podle tohoto zákona, zakotvuje celkem pět možností, kdy může orgán ochrany přírody přistoupit ke změně či zrušení jím vydaného rozhodnutí, z nichž první dvě lze aplikovat i na rozhodnutí o vypořádání námitek (pozn. v případě, že došlo ke změně příslušnosti orgánu, který původní rozhodnutí vydal, je příslušným ten orgán ochrany přírody, který je podle platné právní úpravy příslušný vydat toto rozhodnutí v prvním stupni). Ke změně či zrušení rozhodnutí je možno přistoupit teprve po provedeném řízení, které může být vedeno jak na návrh, tak také z moci úřední.
 

1 V případě zřizování přírodních rezervací a přírodních památek ve vojenských újezdech vyhláškou Ministerstva obrany se de facto řízení o vypořádání námitek na vyhlášení zvláště chráněného území ze zjevných důvodů nevede.
2 Ještě před zpracováním návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území postupem upraveným výše uvedenými právními předpisy je v praxi některých orgánů ochrany přírody přistupováno k projednání záměru na vyhlášení zvláště chráněných území s orgány státní správy dotčenými podle zvláštních právních předpisů. Příprava návrhu na vyhlášení, který bude v souladu s obdrženým vyjádřením ze strany dotčených orgánů státní správy, zjevně do velké míry eliminuje jejich případné výhrady ke zpracovanému návrhu. V případě specifických okolností (např. omezený počet vlastníků či nejasný postoj obce) může být v praxi ze stejných důvodů vhodné předjednat záměr na vyhlášení ještě před zpracováním návrhu i s jinými dotčenými subjekty. Požadavek na projednání jak prvotního záměru, tak i následně zpracovaného návrhu na vyhlášení s dotčenými orgány státní správy, dovozují někteří autoři z ustanovení § 41 odst. 3 zákona o ochraně přírody, které podle jejich názoru zjevně odlišuje záměr (§ 41 odst. 1) a návrh (§ 40). Nejpoužívanější komentář k zákonu však považuje „záměr“ a „návrh“ za synonyma (viz Miko, L., Borovičková, H., a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2007, str. 193).
 
Právní předpisy:
- zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů,
- vyhláška č. 64/2011 Sb., o plánech péče, podkladech k vyhlašování, evidenci a označování chráněných území,
- zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
 
Další prameny:
- Metodický pokyn Ministerstva životního prostředí k vyhlašování přírodních rezervací a přírodních památek, publikován ve Věstníku Věstník MŽP v roce 2012, v částce 4 (str. 21 až 49).
- Miko, L., Borovičková, H., a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2007.
 
Autor: Lucie Procházková
Oponent: Ing. Jana Šabacká

www.sfzp.cz ČEPS EEA Grants Investice do rozvoje vzdělávání www.perlorodkaricni.cz
Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska. Supported by grant from Iceland, Liechtenstein and Norway.