Opatření ke zlepšování přírodního prostředí

Verze PDF

Zajímavým ustanovením zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které však bývá v praxi ne vždy zcela správně pochopeno a tudíž jeho velký potenciál zůstává skryt, je ustanovení § 68, které hovoří o provádění zásahů ke zlepšování přírodního a krajinného prostředí. De lege ferenda nabude tento institut na významu v návaznosti na adaptaci nařízení EU č. 1143/2014 o prevenci a regulaci zavlékání či vysazování a šíření invazních nepůvodních druhů. Nejednotně je jednotlivými orgány ochrany přírody přistupováno též k výběru formy správních aktů, jejichž vydávání toto ustanovení předpokládá.
 
Platná právní úprava
Ustanovení § 68 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, poskytuje několik nástrojů k tomu, aby bylo dosahováno zlepšování přírodního a krajinného prostředí. Účelem tohoto zlepšování má dle zákona být „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“, což navazuje na cíle zákona vytčené v jeho úvodních ustanoveních. Jde přitom jak o naplňování cílů české právní úpravy,tak i evropských směrnic o stanovištích a o ptácích. Povinnost „dle svých možností“ zlepšovat stav přírodního a krajinného prostředí prostřednictvím provádění různých opatření je zákonem uložena vlastníkům a nájemcům pozemků (aniž by zákon blíže specifikoval, co znamená „dle svých možností“ a aniž by stanovil sankci za neplnění této povinnosti). Orgán ochrany přírody je oprávněn uzavírat k provádění péče o pozemky s vlastníky a nájemci dohody, případně sám či prostřednictvím jiného tyto zásahy provádět, neučiní-li tak ani po vyzvání vlastník nebo nájemce. Těmto je pak zákonem uložena povinnost takové zásahy strpět a umožnit osobám provádějícím zásahy vstup na pozemky.
Je třeba zdůraznit, že celé ustanovení § 68 je konstruováno tak, že primární má být provádění opatření ke zlepšování přírodního prostředí samotnými vlastníky – buď na základě vlastní iniciativy vlastníka (odst. 1), podle uzavřené dohody mezi vlastníkem a orgánem ochrany přírody (odst. 2) anebo na základě výzvy orgánu ochrany přírody adresované vlastníkovi (odst. 3). Teprve pokud ani na základě výzvy vlastník nekoná, přichází na řadu možnost, že opatření provede přímo orgán ochrany přírody (odst. 3, 4).
Ustanovení § 68 je v zákoně o ochraně přírody a krajiny ojedinělé svojí hierarchickou konstrukcí. Na rozdíl od jiných nástrojů zakotvených v ostatních částech zákona není volba nástroje ke zlepšování přírodního prostředí otázkou rozhodnutí orgánu ochrany přírody, ale naopak je přesně dáno pořadí, v jakém mají být jednotlivé nástroje použity. Není-li možno využít nástroje uvedeného v odstavci 1 (tj. nekoná-li vlastník či nájemce pozemku sám a dobrovolně a žádoucí opatření ke zlepšování přírodního prostředí nejsou prováděna), přistoupí se k postupu dle odstavce 2 (vlastník či nájemce pozemku je k provedení opatření motivován uzavřením dohody, popř. ve spojení s poskytnutím finančního příspěvku dle § 69zákona). Nevede-li postup podle odstavce 2 ke kýženému cíli (tj. nepodaří-li se s vlastníkem či nájemcem pozemkou dohodnout či nedaří-li se uzavřenou dohodu naplňovat), je na místěvyužití nástroje dle odst. 3 (vlastníku či nájemci pozemku je doručena výzva, aby konal) a případně následně nástroje dle odst. 4 (provedení opatření nikoliv vlastníkem či nájemcem pozemku, ale orgánem ochrany přírody – jde tedy podle zákona o krajní možnost, která by měla být využívána pouze tehdy, nelze-li dosáhnout sledovaného cíle jinak). Právě tato odchylná konstrukce, navíc částečně skrytá v poměrně lakonicky formulovaných odstavcích ustanovení § 68 a nikoliv na první pohled dobře patrná, způsobuje v praxi některé problémy a vede k tomu, že jednotlivé nástroje tímto ustanovením poskytované nejsou aplikovány správně.
Zákonem neřešenou, avšak poměrně podstatnou, otázkou je též otázka úhrady nákladů za provedená opatření resp. za jejich strpění. Je totiž poněkud paradoxní, že pokud by vlastník uposlechl rozhodnutí (výzvy) a provedl opatření sám, hradil by je zřejmě ze svého, naproti tomu strpění opatření provedených orgánem ochrany přírody či třetí osobou by ho v případě nekonání vlastně nestálo nic a mohlo by tak být pro vlastníka výhodnějším.
 
Forma jednotlivých aktů vydávaných orgánem ochrany přírody
Prvním právním aktem, jehož existenci ustanovení § 68 zakotvuje, je dohoda mezi orgánem ochrany přírody a vlastníkem či nájemcem pozemku, uzavíraná dle § 68 odst. 2. zákona. K formě ani obsahu této dohody se zákon blíže nevyjadřuje. Pouze z účelu ustanovení tak lze dovozovat, že by obsahem dohody měla být bližší specifikace žádoucích opatření (jejich četnost, intenzita, přesný způsob provádění apod.), která by měl vlastník či nájemce pozemku provádět k dosažení zákonem sledovaných cílů, přičemž orgán ochrany přírody se jako druhá smluvní strana zavazuje k pomoci při realizaci těchto opatření, ať už odborné, neboť vlastník či nájemce pozemku nemusí být dostatečně odborně způsobilý k jejich samostatnému provádění, tak zejména finanční. Poskytování finančních příspěvků k uskutečňování záměrů spočívajících v provádění péče o pozemky z důvodů ochrany přírody upravuje ustanovení § 69 zákona. Z něho je možno vyčíst, že se může jednat jak o aktivní konání, tak i o zdržení se určitých činností a že dohoda má být uzavírána písemně. Některé další podrobnosti k obsahu dohody, je-li její součástí poskytnutí finančního příspěvku, pak stanoví ustanovení § 19 vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Vyplývá z něho zejména, že obsahem dohody musí být konkrétní věcné a časové podmínky zajišťující zájmy ochrany přírody, které je povinen příjemce příspěvku dodržet, aby mohlo dojít k výplatě příspěvku. Co se týče formy dohody, mělo by se jednat o veřejnoprávní smlouvu ve smyslu ustanovení § 159 a násl. správního řádu. Ustanovení § 68 odst. 3 dále předpokládá vydávání dvou různých jednostranných aktů orgánu ochrany přírody – zaprvé výzvy vlastníkům či nájemcům pozemků k provedení opatření a nekoná-li adresát této výzvy, tak zadruhé oznámení o zahájení provádění zásahů orgánem ochrany přírody, včetně informace o jejich předpokládaném rozsahu a době provádění.
Forma ani obsah výzvy vlastníkům a nájemcům pozemků podle § 68 odst. 3 nejsou v zákoně blíže popsány, ale je zřejmé, že ve výzvě musí být specifikována podoba a rozsah požadovaného zásahu tak konkrétně, aby vlastníci (nájemci) pozemků věděli, co mají učinit. Lze dále doporučit, aby výzva byla též řádně odůvodněna –mělo by být uvedeno, proč mají být na vlastníkově pozemku provedeny právě tyto zásahy ke zlepšení přírodního nebo krajinného prostředí a proč je jejich provedení nezbytné. Za vhodnou součást odůvodnění je třeba považovat také zmínku o neúspěšném nabízení dohody a vysvětlení, proč muselo být přistoupeno k vydání autoritativního správního aktu. Tato výzva má významné právní důsledky pro jednotlivé dotčené vlastníky, neboť – na rozdíl od obecně formulovaného ustanovení zákona – už velmi konkrétně stanoví vlastníkům pozemkům povinnosti a při jejich nenaplnění přináší důsledky (povinnost strpět již zcela konkrétní zásahy prováděné orgánem ochrany přírody).
Velmi důležitý je v této souvislosti nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/08, ze dne 8. 7. 2010, kterým bylo rozhodnuto o návrhu skupiny senátorů na zrušení ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona (navrhovatelé spatřovali rozpor daných ustanovení zákona s principem právní jistoty, principem ochrany důvěry občanů v právo a s principem předvídatelnosti důsledků právních předpisů). Nález ve svém závěru obsahuje právní názor, že pro provedení zásahů ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí ze strany orgánů ochrany přírody je nutné vydání individuálního správního aktu – tímto správním aktem je podle Ústavního soudu právě výzva podle odst. 3. Doručením výzvy dle napadeného ustanovení se vlastník podle názoru Ústavního soudu dostává do postavení subjektu, kterému je uložena správním orgánem povinnost provést konkrétní opatření. Ústavní soud doslova říká, že „na skutečném obsahu a významu uvedené výzvy (rozhodnutí v materiálním smyslu) ničeho nemění ani její zákonodárcem nepřesně zvolené označení, tj. "výzva" (nikoli kupř. "rozhodnutí")“. Ústavní soud poukazuje na to, že výzvou je dotčena autoritativně právní sféra vlastníka, v důsledku nerealizace výzvy ze strany vlastníka vzniká oprávnění orgánu ochrany přírody provádět konkrétní opatření a současně povinnost vlastníka strpět provádění tohoto opatření a umožnit osobám, které jej zajišťují, vstup na pozemky, tedy je omezováno mj. vlastnické právo, právo na ochranu soukromí, nedotknutelnost obydlí, autonomie vůle aj.
Názor Ústavního soudu, že výzva je vlastně rozhodnutím v materiálním smyslu, je značně průlomový a má-li být do důsledků aplikován, přináší mnohé významné důsledky – nutnost vést k vydání výzvy správní řízení, zabývat se účastenstvím v takovém řízení, umožnit využití opravných prostředků (odvolání proti výzvě) apod. Dosavadní praxe orgánů ochrany přírody byla v drtivé většině případů naprosto jiná a postup k jejímu vydání byl volen mnohem méně formalizovaný. Bez ohledu na dosavadní praxi je však třeba jednoznačně souhlasit především s tím, že pro postup podle § 68 odst. 3 je nutno volit takovou formu, která bude poskytovat vlastníku či nájemci pozemku maximální možnou ochranu jeho práv. Má-li být výzva vydávána ve správním řízení, je možné využít příslušné instituty správního řádu a tedy i doručování formou veřejnou vyhláškou (§ 144 správního řádu). Problémem však může být, že výzva konat, jejíž doručení by bylo realizováno (pouze) formou veřejné vyhlášky, neumožňuje obvykle dosáhnout takové podrobnosti, aby byla zachována dostatečná ochrana práv všech jednotlivých vlastníků. Takový způsob vydání výzvy by tak mohl vést ke zcela opačnému výsledku, než jakého zamýšlel dosáhnout svým nálezem Ústavní soud, přestože by bylo vedeno formálně správné správní řízení.
Ani další akt orgánu ochrany přírody – vyrozumění vlastníka či nájemce pozemku o zahájení provádění opatření ke zlepšování přírodního prostředí podle § 68 odst. 4 – nemá platnou právní úpravou blíže zakotvenu žádnou formu. V současné praxi je realizován obvykle písemnou výzvou, na základě jednání je pak sepsán protokol o projednání záměru (jeho podoba vyplývá z vnitřních předpisů Agentury ochrany přírody a krajiny ČR). Vzhledem k hierarchické konstrukci ustanovení § 68, za předpokladu správného aplikace zákonného postupu, by mělo vydání tohoto vyrozumění následovat vždy až po vydání výzvy podle odst. 3 ve správním řízení. Tato skutečnost by sama o sobě měla zajistit dostatečnou ochranu práv dotčených osob a vyrozumění by pak již mohlo mít téměř jakoukoliv formu.
 
Příklady z praxe – k čemu není vhodné tento institut využít
Ustanovení § 68 je v praxi hojně využíváno, často též pro provádění nezbytných opatření proti invazním druhům, která je nutno uskutečnit koordinovaně ve značném rozsahu na velkém počtu pozemků najednou (například proti bolševníku velkolepému, křídlatce japonské a dalším geograficky nepůvodním druhům). Právě tato okolnost svádí k hromadné aplikaci § 68 – např. vydání jedné výzvy k provedení opatření pro všechny vlastníky v jedné obci či celém kraji a podobně. Jak je však z výše uvedeného zřejmé, ustanovení § 68 je nastaveno takovým způsobem, že vůbec nepředpokládá, že by mohlo být využito pro nějaká hromadná opatření pro velké množství vlastníků najednou, ale naopak presumuje postupné vyjednávání individuálně s každým vlastníkem.
Závěrem je nutno znovu zdůraznit, v návaznosti na výše v článku popsanou hierarchii nástrojů, že výzva nemá být v žádném případě prvním úkonem ve věci. Orgán ochrany přírody má v první řadě usilovat o dohodu s vlastníkem a má mu poskytnout všechny potřebné informace (včetně informace o možnosti získání finančního příspěvku). Intenzivní komunikace mezi orgánem ochrany přírody a vlastníkem je při postupu podle § 68 zcela zásadní. V žádném případě nevrhá dobré světlo na orgány ochrany přírody, pokud bez jakékoliv předcházející snahy o vysvětlení potřebnosti konkrétních opatření zašlou vlastníku výzvu s douškou, že v případě nečinnosti budou opatření provedena i proti jeho vůli (k čemuž v praxi bohužel dochází). Výzva má být skutečně krajním řešením v případě, že vlastník opakovaně nereaguje, resp. je zřejmé, že reagovat nechce.
Co se týče kompetencí, orgánem, který vyzývá, je obecní úřad obce s rozšířenou působností, neboť jde o tzv. zbytkovou působnost. Na území přírodních rezervací a přírodních památek a jejich ochranných podmínek je pak tímto orgánem krajský úřad, ve velkoplošných chráněných územích pak příslušná správa.
 
Právní předpisy:
- zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
- vyhláška č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
- zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.
 
Další prameny:
- MIKO, Ladislav; BOROVIČKOVÁ, Hana. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007.
- Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/08, ze dne 8. 7. 2010.
- Sdělení ve věci provádění opatření ke zlepšování přírodního prostředí podle § 68 ZOPK, Věstník MŽP, 7/2014.
 
Autor: Lucie Procházková
Oponent: Eva Mazancová

www.sfzp.cz ČEPS EEA Grants Investice do rozvoje vzdělávání www.perlorodkaricni.cz
Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska. Supported by grant from Iceland, Liechtenstein and Norway.