Ochrana krajinného rázu

Verze PDF

Relativně stručná právní úprava ochrany krajinného rázu v § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně přírody a krajiny) přesně vystihuje podstatu toho, oč při ochraně krajinného rázu jde. V praxi se ovšem toto ustanovení jeví s ohledem na nejrůznější výhrady a odlišné pohledy jako značně problematické, přičemž jeho výklad se neobejde bez použití příslušné judikatury.

„Krajinný ráz některé lidi provokuje. Jsou zvyklí na jednoznačné hodnocení. Potřebují vidět čísla. Abstraktně znějící pojmy jako estetická hodnota nebo harmonické měřítko jsou pro ně nesrozumitelné a příliš subjektivní. Sami ale podobná hodnocení a rozhodnutí činí. Třeba když si kupují chalupu nebo vybírají místo pro dovolenou. Nikdo z nich nepočítá index diverzity, nemodeluje srážkoodtokové vztahy, neměří imise nebo hladiny hluku. Řeknou si jen, zda je to místo krásné. Aniž si to uvědomují, provádějí v tu chvíli estetické hodnocení. Na jednoduché stupnici: krásné – ošklivé, líbí – nelíbí. Ne vše se dá převést do řeči čísel. Existují i další obory a problematiky, které mají subjektivní charakter, například soudní znalci v oboru psychologie a psychiatrie takto rozhodují o míře viny obžalovaných. Někde dokonce o jejich životě či smrti. Existuje skupina lidí, kteří se nechtějí s přítomností subjektivního prvku v hodnocení krajinného rázu smířit. Někteří z nich by nejraději celý tento institut ze zákona vypustili. Pod heslem co nelze hodnotit objektivně, nemá být zohledněno vůbec. Jiní se zase snaží transformovat celou problematiku pomocí rádoby objektivních kvazivzorců či multikriteriálních nesmyslů. Pitomost vyjádřená číslem je pro ně důvěryhodnější než subjektivní soud vyřčený uznávaným specialistou. …“.[1]

 

Předmět právního názoru

Předkládaný právní názor se zaměřuje na rozbor stávající právní úpravy ochrany krajinného rázu. Jedná se o právní úpravu uvedenou v § 12 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Právní úprava v odstavci 3, která je věnovaná zřizování přírodních parků k ochraně krajinného rázu, není předmětem tohoto právního názoru. Právní úprava v odst. 4 je předmětem řešení samostatného právního názoru „Posuzování krajinného rázu v urbanizovaném prostředí“.

 

Krajinný ráz a jeho ochrana

Termín krajinný ráz je vymezen přímo v § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny, který upravuje ochranu krajinného rázu. V něm se uvádí, že krajinným rázem se rozumí „zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti“. Jedná se však dle mého názoru o stručné, výstižné a pochopitelné přiblížení tohoto termínu.

V ustanovení § 12 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny se dále výslovně uvádí, že „zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině“. Souhlas příslušného orgánu ochrany přírody je nezbytný k umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz. Z kontextu § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá, že za zásadní činnost ovlivňující krajinný ráz se ze zjevných důvodů považují stavební aktivity. Nicméně je zřejmé, že se nejedná o jedinou činnost, která může zasáhnout do krajinného rázu. Činností, které mohou snížit nebo změnit krajinný ráz, je velké množství, přičemž je nemožné je obecně vymezit. Každý záměr tak musí být v tomto směru podroben individuálnímu hodnocení. Ve vztahu k ochraně krajinného rázu je navíc nezbytné uvést, že změny ve využití území v průběhu času, včetně nejrůznějších stavebních aktivit, jsou přirozenou součástí vývoje společnosti a jednotlivec jim nemá právo bránit.[2]

Co se týče formy vydávaného souhlasu příslušného orgánu ochrany přírody, je třeba konstatovat, že se může lišit s ohledem na konkrétní situaci. Ve všech případech, kdy bude po posouzení orgánem ochrany přírody navazovat povolující rozhodnutí jiného orgánu ochrany přírody (tj. zejména rozhodnutí o umístění stavby, povolení stavby, povolení terénních úprav, některá rozhodnutí o změně druhu pozemku atd.), vydá orgán ochrany přírody v souladu se zněním § 90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny závazné stanovisko podle § 149 správního řádu. Pokud by nějaká činnost mohla v souladu s příslušnou dikcí § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny vést ke snížení či změně krajinného rázu a k její realizaci by nebylo zapotřebí povolující rozhodnutí jiného správního orgánu, je nezbytné vést samostatné správní řízení a vydat příslušný souhlas či nesouhlas orgánu ochrany přírody ve formě správního rozhodnutí.[3]

Dosavadní neexistenci prováděcího právního předpisu lze považovat s odstupem času za věc pozitivní. Rozhodující skutečností je, že zákon o ochraně přírody a krajiny stanoví příslušnou povinnost v § 12 v dostatečně konkretizované podobě.

K aplikaci ustanovení na ochranu krajinného rázu byl Ministerstvem životního prostředí vydán metodický pokyn řešící vybrané aspekty postupu orgánů ochrany přírody v souvislosti s umísťováním staveb vysokých větrných elektráren a sdělení odboru legislativního ve věci posuzování krajinného rázu v zastavěných územích a zastavitelných plochách podle § 12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny (viz seznam použitých pramenů).

Pro úplnost je třeba zmínit i ustanovení § 90 odst. 2 a odst. 12 zákona o ochraně přírody a krajiny kde se uvádí, že ustanovení § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny se nevztahuje na činnosti konané v přímé souvislosti se zajištěním obrany nebo bezpečnosti státu a na činnosti konané v přímé souvislosti se správou státních hranic. Případné poškozování přírody z důvodu správy státních hranic v těchto případech nesmí překročit nezbytně nutnou míru.

 

Vymezení působnosti orgánů ochrany přírody

Obecní úřady obcí s rozšířenou působností ve svém správním obvodu, nejde-li o zvláště chráněná území nebo jejich ochranná pásma, vydávají souhlasy k umisťování a povolování staveb a k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz podle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tuto kompetenci mají i některé další orgány ochrany přírody. Kompletní vymezení působnosti orgánů ochrany přírody ve vztahu ke krajinnému rázu proto uvádí tabulka níže.

TABULKA: Vymezení působnosti orgánů ochrany přírody ve vztahu ke krajinnému rázu

Ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny

Mimo ZCHÚ a jejich OP a mimo vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu

V PR a PP a jejich OP mimo CHKO, NP a jeho OP mimo vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu

V NP, včetně jejich OP, mimo vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu

V CHKO, včetně všech NPR a NPP a jejich OP mimo vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu

Na území vojenských újezdů

Na pozemcích a stavbách, které tvoří součást objektů důležitých pro obranu státu mimo vojenské újezdy

§ 12 odst. 2 obecní úřady obcí s rozšířenou působností krajské úřady správy národních parků Agentura ochrany přírody a krajiny ČR újezdní úřady

Ministerstvo životního prostředí

 

Aplikace ochrany krajinného rázu

Nejvyšší správní soud vyložil, že samotné ustanovení § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny předpokládá rozhodování samo jen tam, kde jde o umísťování stavby, která by vůbec (pojmově) mohla krajinný ráz snížit nebo změnit. V takovém případě ovšem – jak judikoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu – je rozhodování nutné a úsudek o tom, že stavba krajinný ráz snížit nebo změnit nemůže, nelze učinit mimo správní řízení. Z těchto důvodů soud dospěl k závěru, že pravomoc orgánu ochrany přírody k vydávání rozhodnutí o souhlasu či nesouhlasu se zásahem do krajinného rázu při umístění stavby bude dána především při splnění dvou podmínek: jde o stavbu, která svou charakteristikou může krajinný ráz ovlivnit, a dále, je umísťována v krajině krajinným rázem charakterizované.[4]

Z ustanovení § 12 odst. 2 věty první zákona o ochraně přírody a krajiny tedy plyne, že souhlas orgánu ochrany přírody vyžadují všechny činnosti, které by „mohly snížit nebo změnit“ krajinný ráz. Znamená to tedy, že takový souhlas je nezbytný u každého zásahu, u něhož existuje nikoli bezvýznamná pravděpodobnost, že jeho následkem bude změna krajinného rázu (ať již pozitivní nebo negativní) nebo snížení krajinného rázu, tj. snížení jeho estetické nebo přírodní hodnoty, a to i v případě, že současně nedojde k jeho změně.[5]

Předmět řízení o souhlasu k činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je tak určen příkladným výčtem toho, co se rozumí krajinným rázem (zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti), jakož i tím, před čím je třeba krajinný ráz chránit (činnost snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu). Takto vymezeným předmětem řízení podle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je přitom rozhodující orgán ochrany přírody vázán.[6]

Význam jednotlivých charakteristik (přírodní, historické i kulturně-společenské) krajinného rázu bude případ od případu rozdílný a jeho správné posouzení je ve skutečnosti nejdůležitějším krokem, posuzujeme-li vliv jakékoliv činnosti (záměru) na krajinný ráz. Jako podstatné se přitom jeví, aby vydávaný souhlas či nesouhlas orgánu ochrany přírody byl dostatečně konkrétní a určitý. Při posuzování otázky zda souhlas udělit či neudělit by měl orgán ochrany přírody nejprve vymezit a charakterizovat místo, které je zamýšlenou činností dotčeno, a následně konkrétně uvést, jak tato činnost negativně ovlivní konkrétní estetické a přírodní hodnoty. Postup orgánu ochrany přírody přitom musí být podchycen v odůvodnění.[7]

Zohlednění ekonomického přínosu činnosti či záměru v souladu se zněním § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny v řízeních vedených podle § 12 je namístě pouze tehdy, pokud navrhovaný záměr zasahuje do krajinného rázu co možná nejméně. Pokud je vliv na krajinný ráz příliš velký, není možné jej vyvážit o to větším ekonomickým přínosem, lze-li najít alternativní řešení zasahující do krajinného rázu méně, a přitom ještě z hlediska hospodárnosti vhodné. Orgán ochrany přírody tedy nemá povinnost v každém jednotlivém případě, bez ohledu na povahu a rozsah zasažení krajinného rázu, zkoumat, zda ekonomický přínos stavby nevyvažuje zásah do krajinného rázu. Je však samozřejmě na místě hledání kompromisního řešení. Jinými slovy, posouzení ekonomických přínosů není v řízení rovnocennou otázkou ve vztahu k vlastnímu zkoumání možnosti snížení či ovlivnění krajinného rázu. Jde o otázku podružnou, která nemůže hrát v případech významného dotčení krajinného rázu rozhodující roli.[8]

Problematickou skutečností je, že aplikace ustanovení o ochraně krajinného rázu je založena na subjektivním hodnocení. Toto subjektivní hodnocení přitom nelze reálně nahradit nějakým jednoduchým objektivním způsobem.[9] Subjektivní faktor je pouze možné a žádoucí objektivizovat, což je ostatně v řadě sporných případů jednoznačně namístě. K tomu může posloužit například i vyhotovení více posudků (pozn. samozřejmě jen v případě, že nebudou vzájemně zcela rozporné, což je bohužel v praxi dost dobře možné). Zásadním podkladem pro vydání rozhodnutí o zásahu do krajinného rázu tak v některých případech nutně musí být znalecký posudek. Znalec se má ovšem podle výkladu Nejvyššího správního soudu zabývat pouze skutkovými aspekty krajinného rázu, tedy tím, co tvoří přírodní, kulturní a historickou charakteristiku místa, jaké jsou zde významné krajinné prvky, příp. kulturní dominanty, a jaké konkrétní aspekty staveb jsou určující pro zachování harmonického měřítka a harmonických vztahů v krajině. Posouzení míry a kvality zásahu do krajinného rázu nelze odejmout správním orgánům.[10] Znalci je tedy vyhrazeno pouze zkoumání otázek skutkových, zatímco právní hodnocení náleží správním orgánům či soudům.

Je potřeba zdůraznit, že posudky, které nebyly vypracovány znalcem ustanoveným pro řešenou otázku příslušným státním orgánem, nemají charakter důkazního prostředku – znaleckého posudku, ale důkazního prostředku – listiny, která se neliší od jiných listinných důkazních prostředků shromážděných v příslušném řízení.[11]

 

Správněprávní odpovědnost ve vztahu ke krajinnému rázu

Z příslušných sankčních ustanovení vyplývá, že správního deliktu se povinný subjekt může dopustit pouze tím, že naruší krajinný ráz nesplněním povinností stanovených v § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pojem „narušení“ má ovšem nepochybně jiný, užší význam než pojem změna krajinného rázu. Narušením nutno rozumět pouze takovou změnu krajinného rázu, která má negativní, nežádoucí povahu.[12] Je přitom nezbytné zdůraznit, že narušení krajinného rázu snížením přírodních či estetických hodnot krajinného rázu je nutné v sankčním řízení prokázat, nestačí proto pouhé jednání v rozporu se zněním § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.[13] Z výše uvedeného tak vyplývá, že pokud prokazatelně nedošlo k narušení krajinného rázu, nejsou splněny předpoklady pro zahájení, resp. další vedení, sankčního řízení.[14]

 

Právní předpisy:

zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

Další prameny:

Metodický pokyn k vybraným aspektům postupu orgánů ochrany přírody při vydávání souhlasu podle § 12 a případných dalších rozhodnutí dle zákona č. 114/1992 Sb., které souvisí s umísťováním staveb vysokých větrných elektráren, Věstník MŽP, ročník XV, částka 6, červen 2005, str. 14 - 26.

Miko, L., Borovičková, H., a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2007. ISBN 978-80-7179-585-8.

Sdělení odboru legislativního ve věci posuzování krajinného rázu v zastavěných územích a zastavitelných plochách podle § 12 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 186/2006 Sb., Věstník MŽP, ročník XVI, částka 8, srpen 2006, str. 11.

Sklenička, P.: Subjektivní problémy s krajinným rázem, Ochrana přírody, číslo 2, 2011, str. 1.

Sklenička, P.: Pronajatá krajina, Centrum pro krajinu, Praha, 2011. ISBN 978-80-87199-01-5.

Judikatura:

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2006, čj. 6 A 83/2002.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2007, čj. 2 As 35/2007.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 9 As 38/2007 - 93.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2008, čj. 2 As 49/2007 - 191.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2008, čj. 1 As 59/2008 - 77.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2010, čj. 1 Afs 69/2010 – 127.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2011, čj. 7 As 21/2011 - 87.

Pozn. Rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou volně dostupné na www.nssoud.cz.

 

Autor: Jaroslav Knotek

Oponent: Lucie Procházková


[1]Sklenička, P.: Subjektivní problémy s krajinným rázem, Ochrana přírody, číslo 2, 2011, str. 1.

[2] Jako účastník územního řízení má však právo požadovat, aby nová zástavba zasáhla do krajiny a prostředí, v němž bude umístěna, co nejšetrnějším rozumně proveditelným způsobem. Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2008, čj. 2 As 49/2007 - 191.

[3] Miko, L., Borovičková, H., a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2007, str. 129.

4] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2006, čj. 6 A 83/2002.

[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2011, čj. 7 As 21/2011 - 87.

[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 9 As 38/2007 - 93.

[7] Miko, L., Borovičková, H., a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2007, str. 129 - 130.

[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2007, čj. 2 As 35/2007.

[9] „Kvalitativní charakteristiky životního prostředí mají právo být chráněny, a tudíž musí být i hodnoceny. Subjektivní prvek daný především osobností hodnotitele je nedílnou součástí těchto postupů. Usilujme o to, aby takto vzniklé posudky byly co možná nezávislé a odborně fundované. Smiřme se však s tím, že objektivní nikdy nebudou.“ Sklenička, P.: Pronajatá krajina, Centrum pro krajinu, Praha, 2011, str. 32.

[10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2008, čj. 1 As 59/2008 - 77.

[11] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2010, čj. 1 Afs 69/2010 – 127.

[12] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2011, čj. 7 As 21/2011 - 87.

[13] Miko, L., Borovičková, H., a kol.: Zákon o ochraně přírody a krajiny Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2007, str. 130.

[14] Pozn. Vedle příslušných sankčních ustanovení je možné postupovat rovněž podle ustanovení § 86 zákona o ochraně přírody a krajiny.

 

www.sfzp.cz ČEPS EEA Grants Investice do rozvoje vzdělávání www.perlorodkaricni.cz
Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska. Supported by grant from Iceland, Liechtenstein and Norway.