Povolování kácení dřevin při umisťování a povolování staveb

Verze PDF

Jednou z často opakovaných otázek, na jejíž zodpovězení byl v průběhu účinnosti zákona vícekrát změněn názor, je otázka okamžiku, kdy má být při umisťování a povolování staveb vydáváno povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les podle ustanovení § 8 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů – zda již ve fázi územního řízení nebo teprve po jeho ukončení anebo ještě později.

Platná právní úprava
Podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny lze povolení ke kácení dřevin vydat jen ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin. V souladu s ustanovením § 4 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení1, je žadatel povinen žádost o povolení kácení odůvodnit. Závažnými důvody se tedy rozumí důvody na straně žadatele, může se jednat například o nadměrné zastínění domu, poškozování stavby kořeny nebo větvemi a podobně, ale třeba též umístění nové stavby. Orgán ochrany přírody při vydávání rozhodnutí o povolení kácení hodnotí (poměřuje) závažnost uvedených důvodů a funkční a estetický význam dřevin. Při hodnocení funkčního a estetického významu dřevin orgán ochrany přírody posuzuje, jaké funkce dřevina plní a jaký estetický význam má pro krajinu. Z odůvodnění vydaného rozhodnutí musí být patrné úvahy orgánu ochrany přírody, kterými se při hodnocení závažnosti důvodu a posuzování významu dřevin řídil.
Má-li být káceno z důvodu plánované výstavby, pořadí správních aktů (povolení ke kácení vs. územní rozhodnutí, stavební povolení) nebylo a není platnou právní úpravou stanoveno. První závazný výklad poskytl teprve poměrně nedávno Nejvyšší správní soud.

Dřívější výklad
Před několika lety bylo v Pardubickém kraji řešeno povolení kácení dřevin z důvodu výstavby supermarketu v městečku Skuteč. Nejvyšší správní soud (rozsudek č. j. 4 As 20/2008 – 48) tehdy k této kauze řekl, že závažný důvod pro pokácení dřevin spočívající v plánované výstavbě může být dán teprve tehdy, až nabude právní moci rozhodnutí o umístění stavby, popř. v určitých případech ještě později, teprve právní mocí stavebního povolení (záleželo by na dalších okolnostech případu).
Na tento rozsudek reagovalo Ministerstvo životního prostředí sdělením odboru legislativního (90779/ENV/09), kde bylo, částečně odchylně od rozsudku Nejvyššího správního soudu, vyloženo, že existující povolení ke kácení je nutnou podmínkou již pro vydání územního rozhodnutí, což odůvodnilo ministerstvo zejména odkazem na obecnou premisu, že nelze v žádném případě vydat rozhodnutí, které by, byť i nepřímo, povolovalo činnost, která je jiným zákonem zakázána. Postup doporučený ministerstvem umožnil vyloučit situace, kdy by po vydání územního rozhodnutí nebylo možné na základě § 8 zákona záměr realizovat či by ho bylo možné realizovat jen za podmínek neslučitelných s výrokem vydaného územního rozhodnutí. Na základě tohoto výkladu ministerstva se tedy rozvinula praxe taková, že se vydávalo rozhodnutí o povolení kácení před územním rozhodnutím a obsahovalo podmínky, které umožňovaly zahájit kácení teprve ve vazbě na právní moc (obvykle) stavebního povolení, popř. dokonce samotné zahájení stavebních prací. Rozhodnutí o povolení ke kácení tak mělo ve vztahu k územnímu rozhodnutí de facto charakter předběžné otázky2.

Aktuální judikatura Nejvyššího správního soudu
O několik let novější rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 94/2013 – 45 se zabývá shodnou právní otázkou a opětovně se vyjadřuje k otázce okamžiku, kdy má být vydáváno povolení ke kácení. Výslovně poukazuje na výše citovaný výklad ministerstva s tím, že jej striktně odmítá a znovu a důrazněji opakuje svůj dřívější právní názor – tedy, že závažný důvod pro pokácení dřeviny musí existovat již v okamžiku vydání rozhodnutí o povolení kácení a nemůže být suplován podmínkou určující termín pro samotnou realizaci kácení dřevin. Nejvyšší správní soud tento svůj závěr obsáhle odůvodňuje zejména účelem ustanovení § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny3.
Tento zatím nejaktuálnější judikát se natolik zjevně a adresně vyslovuje proti dosavadní aplikační praxi opřené o metodický výklad ministerstva, že je jen stěží možné jej nerespektovat a považovat jej „pouze“ za řešení konkrétního případu bez vlivu na obecnou aplikační praxi. Tuto skutečnost respektuje i samotné ministerstvo, což jasně deklarovalo svým aktuálním metodickým počinem nazvaným Metodický pokyn odboru obecné ochrany přírody a krajiny Ministerstva životního prostředí k aplikaci § 8 a § 9 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, upravujících povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les a náhradní výsadbu a odvody, zveřejněným ve Věstníku ministerstva, částce 5., vydané v srpnu 20144. Na straně 35 metodického pokynu ministerstvo uvádí, že podléhá-li záměr (stavba) podle stavebního zákona posuzování v územním i stavebním řízení a je-li k jeho realizaci nezbytné kácení dřevin vyžadující povolení orgánu ochrany přírody podle § 8 odst. 1 zákona, může orgán ochrany přírody toto povolení vydat až v momentě, kdy je dán závažný důvod pro pokácení dřevin spočívající v plánované výstavbě. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu dále uvádí, že závažný důvod pro pokácení dřeviny spočívající v plánované výstavbě může být dán teprve v okamžiku, kdy nabude právní moci územní rozhodnutí o umístění této stavby, v němž se jednoznačně vymezí rozsah a situování stavby, a bude tak poprvé najisto postaveno, které dřeviny by při realizaci stavby musely být pokáceny.

Podle aktuální judikatury i metodického vedení ministerstva platí, že v případě, kdy je podle žadatele závažným důvodem ke kácení plánovaná výstavba, by nemělo být povolení ke kácení (za předpokladu splnění všech ostatních zákonných podmínek) vydáno dříve, než žadatel předloží pravomocné územní rozhodnutí.

Termín kácení
Mezi orgány ochrany přírody jsou zmiňovány nejrůznější obavy z možných praktických obtíží, které by mohl nastat při aplikaci výše popsaného postupu. Lze se domnívat, že naprostou většinu z nich bude možno eliminovat díky tomu, že Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku současně vyslovil, že i v případě, kdy bude povolení ke kácení vydáno až na základě rozhodnutí o umístění stavby, v podmínkách rozhodnutí bude třeba stanovit termín, kdy lze s kácením dřevin začít a tímto termínem by měl být okamžik právní moci stavebního povolení5.
Je pravděpodobné, že bude-li při povolování kácení dřevin z důvodu plánované výstavby postupováno důsledně v souladu s oběma citovanými závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu (tj. povolení bude vydáno až v momentě, kdy nabude právní moci územní rozhodnutí o umístění stavby, v němž se jednoznačně vymezí rozsah a situování stavby, a zároveň bude v podmínkách tohoto rozhodnutí stanoven termín, kdy lze s kácením dřevin začít a tímto termínem bude nejdříve okamžik právní moci stavebního povolení), může být ochrana dřevin oproti současnému stavu naopak posílena. Jisté riziko lze spatřovat ve skutečnosti, že závěr rozsudku Nejvyššího správního soudu týkající se možnosti stanovit termín kácení ve vazbě na právní moc stavebního povolení aktuální metodický pokyn ministerstva nikterak neakcentuje, takže je možné, že bude orgány ochrany přírody „přehlédnut“ a nebude dostatečně využíván.

Další problematické otázky
Problémy činí také řešení situace, kdy je záměr, který pro svoji realizaci vyžaduje kácení dřevin, povolován pouze v územním řízení a stavební řízení již nenásleduje (jde např. o stavby produktovodů). Jak je v úvodu článku uvedeno, zákon o ochraně přírody a krajiny nestanoví časový okamžik, ve kterém má být (ve vztahu k povolovacímu procesu vedoucímu k realizaci záměru) povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les vydáno. Z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu (NSS čj. 3 As 94/2013 - 45, čj. 1 As 176/2012 – 140, čj. 7 As 2/2011 – 52 a čj. 4 As 20/2008 – 84) vyplývá jednoznačný právní názor, že závažný důvod pro pokácení dřevin spočívající v plánované výstavbě může být dán teprve v okamžiku, kdy nabude právní moci územní rozhodnutí o umístění této stavby, a bude tak poprvé najisto postaveno, které dřeviny by při realizaci stavby musely být pokáceny. Nejvyšší správní soud zároveň dovozuje, že otázka přípustnosti či nepřípustnosti kácení se relevantně projevuje pouze v povolení ke kácení a nikoliv v územním řízení. Závěry Nejvyššího správního soudu je možné použít i pro situaci, kdy je u daného záměru vedeno pouze územní řízení a stavební řízení již nenásleduje. Také v tomto případě je otázka kácení dřevin předmětem úvah orgánu ochrany přírody v samostatném řízení, které je vedeno až po konečném umístění záměru v území, tj. až po vydání územního rozhodnutí. Časovou sousledností územního rozhodnutí a (následného) povolení ke kácení dřevin bude zároveň vyhověno situaci, kdy je k realizaci stavby nebo dalších opatření třeba vyvlastnění dotčených pozemků, neboť nelze získat souhlas jejich vlastníků s provedením záměru. V takovém případě bude nejprve vydáno územní rozhodnutí (§ 86 odst. 3 stavebního zákona), poté bude vedeno vyvlastňovací řízení a až následně bude probíhat řízení o povolení kácení dřevin (o jehož vydání požádá již nový vlastník pozemku).
 

1 Jde o ustanovení, které přesně koresponduje s dřívějším § 8 odst. 3 písm. e) vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádí některá ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Shodný požadavek vyplývá též obecně ze správního řádu.
2 De iure povolení ke kácení charakter předběžné otázky v územním řízení nemá, neboť nejde o řešení otázky, na které by záviselo vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení (ve stavebním zákoně není ani výslovně uvedeno, že povolení ke kácení je nutnou podmínkou pro vydání územního rozhodnutí nebo stavebního povolení). Obě řízení de iure samostatná.
3 Viz zejm. str. 9 rozsudku, poslední odstavec dole, až str. 11 rozsudku, druhý odstavec.
4 Věstník je dostupný např. na internetových stránkách ministerstva, v sekci Publikace a periodika.
5 Viz str. 10 rozsudku, druhý odstavec odspodu.
 
Právní předpisy:
- zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
- zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
- zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.
- vyhláška č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení.
Další prameny:
- Rozsudky Nejvyššího správního soudu: 4 As 20/2008 – 48, 3 As 94/2013 – 45.
- Sdělení odboru legislativního Ministerstva životního prostředí č. j. 90779/ENV/09.
- Metodický pokyn odboru obecné ochrany přírody a krajiny Ministerstva životního prostředí k aplikaci § 8 a § 9 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, upravujících povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les a náhradní výsadbu a odvody.
Autor: Lucie Procházková
Oponent: Eva Mazancová

EEA Grants Investice do rozvoje vzdělávání
Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska. Supported by grant from Iceland, Liechtenstein and Norway.