Povinnost předložit návrh záměru nebo koncepce ke stanovisku orgánu ochrany přírody

Verze PDF

Ani po více než deseti letech účinnosti ustanovení § 45h a § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, implementujících směrnici Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, neustávají debaty o významu pojmů „záměr“ a „koncepce“ a o kritériích, která předurčují, zda je dána povinnost určitý návrh koncepce nebo záměru předložit ke stanovisku podle ustanovení § 45i.
 
Platná právní úprava
Ustanovení § 45h zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zakotvuje základní povinnost pořizovatele jakékoliv koncepce nebo předkladatele jakéhokoliv záměru, které mohou samostatně nebo ve spojení s jinými koncepcemi či záměry významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, předložit takovou koncepci či záměr k posouzení a k případnému hodnocení jeho důsledků na toto území a stav jeho ochrany z uvedených hledisek postupem podle ustanovení § 45i.
Prvotní úvahy o tom, zda se jedná o koncepci či záměr a o tom, zda mohou významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, je povinen provést sám pořizovatel koncepce či předkladatel záměru.
 
Pojmy „koncepce“, „záměr“
Úvaha o tom, zda lze určitou činnost považovat za „záměr“ („plán“ nebo „projekt“) či „koncepci“ je prvním krokem v celém procesu posuzování, prvotním vodítkem pro vyloučení činností, které nemusí být posuzování podrobeny.
Zákon o ochraně přírody a krajiny neobsahuje žádnou definici pojmů „koncepce“ ani „záměr“ a ani směrnice o stanovištích nijak blíže nevymezuje v ní užívané pojmy „koncepce“, „plán“ ani „projekt“. Ustanovení § 45h odst. 1 zákona naopak obsahuje značně matoucí poznámku pod čarou, v níž je v souvislosti s těmito pojmy odkazováno na zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, což může evokovat dojem, že se jedná pouze o záměry a koncepce, které jsou taxativně vyjmenovány v příloze k zákonu o posuzování vlivů a žádné další. Na předmětné ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba nahlížet především s ohledem na konstantní judikaturu . Je zcela zřejmé, že funkcí poznámek pod čarou je toliko poskytování určitých doplňujících informací, musí být tudíž chápány jen jako legislativní pomůcka, vodítko pro usnadnění pochopení související právní úpravy. Nemůže s nimi být spojována způsobilost zakládat práva a povinnosti, nejsou ani závazným pravidlem pro výklad právního předpisu. Názor, že posouzení podle § 45i podléhají pouze koncepce a záměry uvedené v příloze k zákonu o posuzování vlivů, je tudíž nutno považovat za mylný, neboť by de facto přiznával poznámce pod čarou normativní význam. Při aplikaci ustanovení § 45h odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je tak třeba vycházet z první části první věty tohoto odstavce („jakákoliv“), která je pro vymezení „koncepce“ a „záměru“ pro účely ochrany přírody a krajiny klíčová.
Ustanovení § 45i a § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny transponují čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o stanovištích, s přihlédnutím též k čl. 7 směrnice. Pravděpodobně jen stěží by bylo možno vykládat tato ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny jinak než eurokonformním způsobem, neboť ze základních obecných zásad aplikace práva EU jednoznačně vyplývá, že pokud konkrétní akt práva EU nemá přímý účinek, je členský stát povinen interpretovat vnitrostátní právní předpis, přijatý na základě transpozice určité směrnice, dle účelu daného aktu práva komunitárního, resp. unijního, tedy v zásadě způsobem, který odpovídá standardnímu teleologickému (nebo přesněji objektivně-teleologickému) výkladu právních norem. Článek 6 odst. 3 výslovně říká, že „jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany.“. Je tedy zřejmé, že účelem úpravy směrnice o stanovištích je ochrana lokalit před významnými vlivy způsobenými jakýmkoliv plánem či projektem, bez dalších omezení.
Stejný závěr lze učinit i z výkladu zákona o posuzování vlivů, jehož ustanovení § 4 odst. 1 písm. e) zahrnuje mezi záměry podléhající posouzení také „… činnosti …, které podle stanoviska orgánu ochrany přírody vydaného podle zvláštního právního předpisu mohou samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti; tyto … činnosti … podléhají posuzování, pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení“, přičemž stanoviskem orgánu ochrany přírody se míní právě stanovisko podle § 45i odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Lze tedy uzavřít, že ani zákon o ochraně přírody a krajiny ani směrnice o stanovištích (a ani zákon o posuzování vlivů) v zásadě nepřipouštějí možnost, aby některé typy koncepcí či záměrů byly paušálním způsobem vyloučeny z posuzování podle § 45i. Naopak, oba tyto právní předpisy předpokládají, že pro každý jednotlivý záměr či koncepci jakékoliv povahy, pokud by mohly mít na lokalitu významný vliv, bude provedeno odpovídající posouzení.
 
Judikatura Soudního dvora Evropské unie
Výkladem těchto zdánlivě sporných pojmů se zabýval také Soudní dvůr Evropské unie ve věci C-127/02 (Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee). V rozsudku dovodil, že slova „plán nebo projekt“ lze vykládat za pomoci směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (směrnice EIA), podle níž (článek 1 odst. 2) se „záměrem“ rozumí „provádění stavebních prací nebo výstavba jiných zařízení nebo děl a jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin“. Soudní dvůr EU se tak přiklonil ke stanovisku generální advokátky, která vyjádřila názor, že „efektivní vyloučení neúmyslného poškozování lokalit Natura 2000 je možné za předpokladu, že veškerá opatření s potenciálně škodlivými důsledky budou, pokud možno, podrobena řízení uvedenému v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Pojmy plán nebo projekt je tudíž třeba vykládat ne v úzkém, ale v širokém slova smyslu. To je v souladu i se zněním ustanovení, které se téměř ve všech jazykových verzích vztahuje výslovně na všechny plány nebo projekty.“
Je tedy nepochybné, že ustanovení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích (a potažmo tak také ustanovení § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny) musí být vykládáno extenzivně, s ohledem na cíle směrnice o stanovištích tak, aby byla zachovávána, chráněna a zlepšována kvalita životního prostředí, včetně ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – viz preambule směrnice o stanovištích a také příslušné články Smluv. Za „záměr“ tak mohou být považovány všechny zásahy do přírodního prostředí.
Významné jsou také další, v rozsudku Soudního dvora EU vyslovené, závěry – zejména ten, že pojem "plán" nebo "projekt" ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích se vztahuje také na takové činnosti, kterého jsou vykonávány již mnoho let, ale k nimž je vydávána každý rok koncese na omezené období, přičemž tato koncese pokaždé předpokládá nové posouzení jak možnosti vykonávat tuto činnost, tak i lokality, kde může být vykonávána.
 
Kdo rozhoduje o tom, které koncepce a záměry mají být posouzeny
Úvaha o tom, zda lze určitou činnost považovat za „koncepci“ nebo „záměr“ je pouze prvním krokem v celém procesu posuzování, prvotním vodítkem pro vyloučení činností, které nemusí být posuzování podrobeny. Dalším krokem by měla být úvaha o tom, zda tato koncepce nebo záměr může samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti (viz § 45h odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). I tuto úvahu (stejně jako úvahu o tom, zda se jedná o koncepci nebo záměr), provádí ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo uskutečnit záměr. V případě, že dojde k závěru, že se jedná o koncepci nebo záměr, které mohou samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, bude následovat postup podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny – předložení návrhu koncepce nebo záměru orgánu ochrany přírody ke stanovisku. Tento průběh vyplývá jednoznačně už z pouhé skutečnosti, že stanovisko podle § 45i může být vydáno pouze na žádost, nikoliv z moci úřední.
Pokud je tedy ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo uskutečnit záměr, přesvědčen o tom, že koncepce nebo záměr nemůže samostatně ani ve spojení s jinými významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, není povinen návrh koncepce nebo záměru orgánu ochrany přírody vůbec předkládat. Nelze tedy říci, že by pouhá skutečnost, že ve spisu chybí stanovisko orgánu ochrany přírody podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny, které by výslovně uvádělo, zda je možné vyloučit významný vliv navržené aplikace biocidů na předměty ochrany“ mohla zakládat nezákonnost – porušení ustanovení § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny.
Je však třeba mít na paměti, že (s ohledem na ustanovení § 45g zákona o ochraně přírody a krajiny) může orgán ochrany přírody udělit povolení, souhlas, kladné stanovisko nebo výjimku ze zákazu podle tohoto zákona (tj. podle jakéhokoliv relevantního ustanovení ZOPK) pro evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast pouze v případě, že bude vyloučeno závažné nebo nevratné poškozování přírodních stanovišť a biotopů druhů, k jejichž ochraně je evropsky významná lokalita nebo ptačí oblast určena, ani nedojde k soustavnému nebo dlouhodobému vyrušování druhů, k jejichž ochraně jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné z hlediska účelu tohoto zákona. Toto ustanovení dopadá na rozhodovací činnost všech orgánů ochrany přírody. Každý orgán ochrany přírody je povinen při (jakémkoliv) rozhodování podle zákona o ochraně přírody a krajiny pro evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast zvážit, zda byly splněny v § 45g nastíněné podmínky. Nejvhodnějším nástrojem pro toto vyhodnocení je pochopitelně postup podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny, mohou však nastat také případy, kdy toto vyhodnocení probíhá mimo rámec § 45i – typicky tomu tak bude v situaci, kdy ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo uskutečnit záměr, je přesvědčen o tom, že koncepce nebo záměr nemohou samostatně ani ve spojení s jinými významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, a koncepci nebo záměr tak orgánu ochrany přírody k vydání stanoviska podle § 45i nepředložil. Orgán ochrany přírody rozhodující o povolení, souhlasu nebo výjimce ze zákazu podle zákona o ochraně přírody a krajiny nemůže kladné rozhodnutí vydat, aniž by nejprve nevyloučil možnost významného negativního vlivu. Pokud tak neučiní, resp. není to z odůvodnění vydaného rozhodnutí seznatelné, lze jím vydané kladné rozhodnutí považovat za nezákonné. Jinými slovy – aby orgán ochrany přírody nevydával v tomto smyslu nezákonné povolení, souhlas, kladné stanovisko nebo výjimku ze zákazu, měl by nejprve vyzvat žadatele, aby doplnil stanovisko podle § 45i zákona.

 
Právní předpisy:
- zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
- zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí),
- směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin
 
Další prameny:
- MIKO, Ladislav; BOROVIČKOVÁ, Hana. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007.
- Rozsudek Soudního dvůr Evropské unie ve věci C-127/02 (Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee).
 
Autor: Lucie Procházková
Oponent: Vojtěch Stejskal

EEA Grants Investice do rozvoje vzdělávání
Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska. Supported by grant from Iceland, Liechtenstein and Norway.