Ekonomické nástroje ochrany přírody a krajiny v České republice

Verze PDF

Ochranu životního prostředí včetně ochrany přírody a krajiny prosazuje stát různými nástroji. Jejich jednotná kategorizace dosud neexistuje. V odborné literatuře se lze setkat s členěním na nástroje přímého působení (administrativně-právní nástroje, koncepční nástroje a administrativní smlouvy a jiné dobrovolně převzaté závazky) a nástroje nepřímého působení, kam se řadí zejména ekonomické nástroje . Účelem ekonomických nástrojů je stimulace žádoucího chování subjektů, anebo naopak omezení chování nežádoucího (tedy stimulace k potlačení tohoto chování). Na základě toho je dělíme na pozitivní (např. dotace, některé daňové úlevy – pro stavby s ekologickým provozem  apod.) a negativní (např. poplatky). Dalším příkladem možného členění nástrojů specifických pro environmentální politiku je jejich rozdělení na nástroje regulační, edukativní a informační. Mezi regulační nástroje patří zejména nástroje řízení, které se dělí na nástroje přímého řízení (direktivní nástroje) a nástroje nepřímého řízení (ekonomické nástroje). Ekonomické nástroje lze rozdělit na tržně orientované (ekolabeling, obchodovatelná povolení, environmentální pojištění apod.) a netržní. Netržní ekonomické nástroje mohou být pozitivní (např. dotace, daňová zvýhodnění, snížení cel, zvýhodněné pojištění), nebo negativní (např. poplatky, daně, cla)  .V ochraně přírody a krajiny v České republice se uplatňují zejména následující ekonomické nástroje:I. pozitivně stimulující (pozitivní netržní nástroje)- finanční příspěvky- dotace- půjčkyII. negativně stimulující (negativní netržní nástroje)- poplatky za vjezd do národních parků- odvody za kácení dřevinV nejširší míře se zatím využívají dotace. Dalšími finančními nástroji jsou kompenzační nástroje a pokuty, které se ale neřadí mezi nástroje ekonomické, nýbrž mezi nástroje administrativně-právní, resp. nástroje přímého řízení, byť i pokuty v praxi působí jako negativní stimulace, protože hrozba finanční sankce má povinné subjekty odradit od nežádoucího chování. Naproti tomu účelem kompenzačních nástrojů (které v některých případech doprovázejí nástroje přímého řízení) není ovlivňovat chování subjektů, ale kompenzovat určitá omezení ze strany státu ve prospěch ochrany životního prostředí (např. kompenzace škod způsobených některými zvláště chráněnými živočichy, některé daňové úlevy – např. osvobození od daně z pozemků v některých zvláště chráněných územích  apod.). Jejich cílem je, aby osoby, které jsou omezeny na svých právech (zejména při výkonu vlastnického práva) strpěly omezení, která jsou jim ukládána v zájmu ochrany životního prostředí.Mezi kompenzační nástroje v ochraně přírody a krajiny patří v České republice zejména:- finanční náhrada újmy vzniklé vyhlášením přechodně chráněné plochy- náhrada za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření- náhrada některých škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichyZ výše uvedeného přehledu je patrné, že ekonomické a kompenzační nástroje ochrany přírody a krajiny nemají v České republice příliš propracovaný systém.Zásadní význam mají nástroje dotační, pro jejichž vznik v devadesátých letech 20. století byla právní úprava finančních příspěvků v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, který (§ 69) umožňuje platit finanční příspěvky na opatření ke zlepšení přírodního prostředí.Na národní úrovni mají zásadní význam tzv. krajinotvorné programy – Program péče o krajinu a Program podpory obnovy přirozené funkce krajiny.Po vstupu do Evropské unie se spektrum dotačních nástrojů využitelných pro ochranu přírody a krajiny výrazně rozšířilo, a to zejména díky nástrojům společné zemědělské politiky. Zásadní úlohu dnes sehrávají agroenvironmentální programy, které umožňují platit zemědělským subjektům za šetrné způsoby hospodaření. Od nového programovacího období Evropské unie bude zkvalitněním obsahu a fungování těchto programů ve smyslu lepšího pokrytí potřeb ochrany přírody a krajiny význam těchto opatření ještě dále posílen, a nové nástroje umožní ošetřit podobným způsobem i hospodaření lesnické a rybniční, i když Česká republika využije tyto možnosti omezeným způsobem.Aktuálním a politicky vděčným tématem je v současné době financování soustavy Natura 2000. Evropská komise předložila v roce 2004 sdělení Radě a Evropskému parlamentu týkající se strategie financování evropské soustavy chráněných území Natura 2000. V něm uvedla, že se nebude vytvářet žádný speciální finanční nástroj pro financování soustavy Natura 2000, ale v  programovém období 2007 – 2013 jsou využívány existující nástroje, zejména fond rozvoje venkova, strukturální fondy, kohezní fond, nástroj LIFE+  a prostředky CAP - tzv. integrovaný přístup. Obdobně bude postupováno v programovém období 2014 – 2020.Mezi nejvýznamnější programy pro finanční období EU 2007 – 2013 patří především Program rozvoje venkova, který je pokračovatelem Operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství a Horizontálního plánu rozvoje venkova, bude financován z Evropského zemědělského fondu rozvoje venkova (EAFRD). Tento program skládá ze tří os a programu LEADER+. První osa je zaměřena na zvyšování konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví, druhá osa na zlepšování životního prostředí a krajiny a třetí osa na kvalitu života ve venkovských oblastech. V rámci osy 2 jsou financována nejen agroenvironmentální opatření, ale nově i lesnicko-environmentální platby a platby pro Naturu 2000 na zemědělské půdě a v lesích.Operační program Životní prostředí navazuje na Operační program Infrastruktura a v prioritní ose 6 – Zlepšování stavu přírody a krajiny financuje širokou škálu opatření od implementace Natury 2000 přes podporu biodiverzity, obnovu krajinných struktur a vodního režimu v krajině až po sídelní zeleň. Tato část operačního programu je financována z prostředků Evropského fondu regionálního rozvoje.Operační program Rybářství je financován z Evropského rybářského fondu, a přestože jde o program v České republice objemem finančních prostředků poměrně malý (ČR je vnitrozemský stát), zejména opatření Vyrovnávací platby na zlepšení vodního prostředí (tzv. aqua-environmentální opatření), které představuje jakousi obdobu agroenvironmentálních opatření na rybnících by mohl znamenat významný krok ve zlepšování vztahu rybářských subjektů a ochrany přírody.Program LIFE+ je zaměřený na velké projekty v řádu milionů EUR. Skládá se ze tří pilířů: LIFE+ Příroda a biodiverzita, LIFE+ Politika a správa životního prostředí a LIFE+ Informace.Závěrem uvádíme hlavní problémy a rizika fungování ekonomických nástrojů v podmínkách České republiky:1. chybí kvalitní analýza potřeb ochrany přírody a krajiny, která by se mohla stát základem pro systémově správné nastavení ekonomických nástrojů – existující strategie, koncepce a politiky jsou pro tyto účely příliš obecné ;2. ve vztahu k jednotlivým evropským fondům převládá „resortní“ přístup, tzn. že např. pro Ministerstvo životního prostředí je obtížné prosadit potřebná opatření v programech spadajících pod jiný resort;3. v programech financovaných z evropských fondů zůstávají dotační tituly, které jsou, nebo za určitých podmínek mohou být, environmentálně nepříznivé;4. programy financované z evropských fondů zůstávají ve srovnání s národními dotacemi nepružné a žadatelsky náročné z hlediska administrace, což může eliminovat potenciální pozitivní dopady těchto programů a finančních prostředků;5. nedostatek finančních prostředků státního rozpočtu na kofinancování evropských programů vede k utlumování národních dotačních programů (usnesení vlády), které však z výše uvedených důvodů nejsou z hlediska konečného efektu pro přírodu a krajinu schopny v současné době tyto národní programy nahradit. 1) Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, marg. č. 109 – 149)2) např. § 9 odst. 1 písm. r) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů3) Remtová, K.: Analýza nástrojů. Projekt VaV/310/2/00.4) Jiné rozdělení nástrojů ochrany životního prostředí uvádí OECD:1. Direktivní nástroje (zákazy, omezení, normy, licence, povolení, emisní a imisní limity znečištění, atd.)2. Ekonomické nástroje (poplatky, daně, obchodovatelná emisní povolení, dotace, subvence, zálohové systémy, granty, cla, atd.)3. Zajištění odpovědnosti a kompenzace ztrát (finanční jistoty a záruky, povinné kompenzační fondy, povinné pojištění, atd.)4. Vzdělávání, informace a účast veřejnosti5. Dobrovolné přístupy (jednostranné závazky, veřejné dobrovolné programy, sjednané smlouvy, atd.)6. Řízení a plánování (krajinné plánování, environmentální systém řízení, atd.)Státní politika životního prostředí České republiky na období 2004 – 2010 k těmto nástrojům přidává ještě výzkum a vývoj, institucionální nástroje a mezinárodní spolupráci.5) § 69  zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny6) § 24 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny; možnosti vybírat tento poplatek doposud využila pouze Správa Krkonošského národního parku (vyhláška č. 2/1995 Správy KRNAP ze dne 1. 12. 1995)7) § 9 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny; jelikož však nebyl dosud vydán zákon, který by stanovil výši těchto odvodů, jde o mrtvé ustanovení, které nelze využívat8) § 4 odst. 1 písm. j) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů9) § 13 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny10) § 58 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 218/2004 Sb.11) zákon č. 115/2000 Sb., o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy, ve znění pozdějších předpisů

Zdroj: 
Barde J.-Ph., Environmental Directorate, OECD: Economic Instruments for Environmental Protection: Experience of OECD Countries, Applying Market-Based Instruments to Environmental Policies in China and OECD Countries, OECD 1997, Paris, France Jílková, J.: Daně, dotace a obchodovatelná povolení – nástroje ochrany ovzduší a klimatu, IREAS, Praha 2003 Moldan, B., a kol.: Ekonomické aspekty životního prostředí, Karolinum, Praha 1997 Závěrečná zpráva projektu VaV/310/2/00 – Analýza nástrojů, IEEP-VŠE Sobotka, M.: Právní a ekonomické nástroje ochrany životního prostředí, Acta Universitatis Carolinae – IURIDICA 3-4, 2001
EEA Grants Investice do rozvoje vzdělávání
Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska. Supported by grant from Iceland, Liechtenstein and Norway.